农产品质量安全监管基层执法困境与对策

王凯　王晓雯

摘要：对基层农产品质量安全监管情况进行调研，以日常监管、法律依据、收储运输、标识监管等方面分析在基层执法中存在的问题，结合国外发达国家、国内先进地区的发展经验，提出了健全责任体系，完善共享机制，创新监管模式，加强宣传培训等建议。

关键词：农产品；质量安全；基层监管；农业执法

民以食为天，食以安为先。食品安全是关系人民群众身体健康和生命安全的头等大事。十八大以来，新一届中央领导高度重视食品安全问题，习近平总书记强调指出，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。农产品质量安全作为食品安全的重要组成部分，一直是各级农业部门的监管重点。基层农业执法部门作为农产品质量安全监管的主力军，责任重大，在现实工作中也容易遇到各种问题，在日常监管中也存在着许多不足，本文从农产品质量安全基层监管的突出问题出发，分析产生原因，并针对性地提出几点意见。

1基层农业执法部门遇到的突出问题

1.1在日常监管上

①生产记录没有统一格式。根据《农产品质量安全法》，县级农业行政主管部门可以对农产品生产基地未建立、未健全、未保存的生产记录进行处罚。但在现实工作中，因为各县（区）的生产记录没有统一的格式，在检查过程中难以做到统一衡量，有的信息记录齐全，但填写不规整，难以辨识；有的记录整齐，但缺少内容，不完整；基层执法部门在实际操作过程中难以以统一标准予以判定。②农业投入品违规使用处罚困难。农业投入品是农业生产的物质基础，农业投入品的安全使用直接关系着农产品的质量安全。近年来报道的“毒豆芽”、“膨大剂”、“乙烯利”等农产品质量安全事件，都是违规使用农业投入品造成的。严格控制农业投入品的使用，就能从源头上保障农产品的质量安全。目前，基层农业执法部门在这块的工作措施，是以查看生产记录、检查农业投入品库房为主，但效果甚微，有不少生产基地在使用完违禁农药后，将农药包装物销毁，执法人员在生产记录、库房中难以找到证据，造成违规使用农业投入品的违法行为证据短缺，处罚困难。

1.2在执法依据上

我国颁布的有關农产品质量的相关部门规章、行政法规多达十几部，但大都是提出一些规定、要求和义务，没有具体承担的法律责任，农业部门在执法过程中难以找到相关的处罚依据。目前，农业部门使用的执法依据主要是2006年颁布的《农产品质量安全法》，但颁布之后国家并未建立与之配套的相关规定，造成《农产品质量安全法》在监管范围、标准条款及监管责任承担上都存在着明显不足。如在第四章“农产品生产”中第二十六条规定，农产品生产者应当合理使用农业投入品，严格按照农业投入品适用安全间隔期或者休药期的规定，但未表明违规使用后的法律责任，仅在第四十六条中提到可以依照有关法律、行政法规的规定处罚。截止目前的法律、行政法规、地方规章中都未见到相关的处罚标准。此外，农产品作为食品、商品的一种，使得《农产品质量安全法》与《食品安全法》、《产品质量法》等法律有许多交叉、重叠的地方，引发很多问题。对同一种违法行为，法律有不同的规定，但对某些违法行为却出现了法律空白。像几年前“毒豆芽”事件，农业部门、工商部门、食药监部门三部门之间就存在着争议和推诿，不能明确其职责范围。欧美国家在农产品质量安全监管上，各职能机构职责划分明确，执法效率高效。以美国为例，美国在农产品质量方面的执法主要分为联邦、州及郡和国际间三个层次，在联邦政府层次相应的执法部门多达10多个，但各自职责明确，分工配合紧密。原因在于英美国家法律的健全，以农产品中的鸡蛋为例，就有很明确的规定：生鸡蛋由食品与药物监管局负责监管，而鸡蛋被分为蛋清蛋黄后或者被加工后，产生的产品由农业部进行监督管理。

与发达国家相比，我国农产品相关的法律法规和规章相对缺乏，管理和监督主体不明，在职责监管上存在着立法标准不统一，侧重有偏差的现象。由此导致部门之间职能分工不明确，交叉混乱，合作难合理，影响了工作效率，阻碍了农业的发展。

2存在的不足

2.1农产品收储、运输环节存在执法空白

农业部门负责初级农产品的监管，包括农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。从目前实际来看，贮运环节是农产品全程监管的薄弱环节，基层农业执法部门主要的工作重点还在农产品生产基地的监管上，忽略了在收储、运输环节上的监管。在现实生活中，有不少不法商贩为了保持农产品的新鲜度、色泽度，在运输或贮藏的过程中滥用和非法使用添加剂、保鲜剂，造成农产品质量安全隐患。2012年山东省就被媒体曝出部分蔬菜商贩使用甲醛溶液喷洒白菜、山药、蘑菇等蔬菜进行保鲜的事件。此外，随着电子商务的高速发展，很多农产品生产基地在淘宝、京东等网站上成立了自己的网店，网络上的营业额有的甚至要高于普通市场销售，但农产品网络销售这一环节没有得到有效监管。目前，农产品的质量安全主要依靠商家的自觉和诚信，存在很大的安全风险，媒体就曾报道出有不法商家为了让蔬菜水果提前上市，将仍在农药间隔期的农产品拿到网络上销售。针对这些安全隐患，基层农业执法部门应积极探索，找到行之有效的解决办法。

2.2“三品一标”证后未能得到有效监管

“三品一标”即无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志，属于政府倡导的安全优质农产品公共品牌。“三品一标”认证工作经过多年的发展，已逐步规范完善，而证后监管工作起步较晚，需要进一步加强。目前，“三品一标”主要存在的问题是在标识的使用上，有很多农产品生产企业将一种品种的认证使用到多个品种上，冒用套用的情况时有发生；另外，还有些企业为了降低生产成本，将本应粘贴的标识直接印制在产品包装上，违反了法律规定。例如无公害农产品标识的使用就有明确规定，根据《无公害农产品标志管理办法》第十一条第二款规定“印制在包装、标签、广告、说明书上的无公害农产品标志图案，不能作为无公害农产品标志使用。”

基层农业执法部门在“三品一标”监管上存在的问题有以下几个方面：①监管职责认识不清。“三品一标”标识属于商标，容易与工商部门发生职权交叉。目前，无公害农产品标志的监管职责已全部划归到农业部门；绿色食品只要进入市场，就属于工商部门的职责；有机食品标识监管目前尚不明确；地理标志有3种，分别由工商、农业、质检三部门注册、登记和管理，只有农业部的地理标志可以监管。②监管力度不够。部分县（区）领导认为，“三品一标”不会出大乱子，而把工作重点放在农资打假上。在日常监管中没有形成持续有力的监管措施，从而纵容了不法商贩的违法行为。

3对策建议

3.1健全责任体系，落实属地监管责任

在全市范围内建立起“政府统一领导、全面负责，部门协调配合、分工明确，县区属地管理、具体负责”的农产品质量安全责任体系，逐级签订责任书，确保责任落实到位。同时，将农产品质量安全列入对县（区）农业局目标管理考核的重要内容，加大考核分值，严格考核指标。建立起追究制度，对完不成目标或出现农产品质量安全事故的县（区），通报批评，取消评优资格，对农产品质量安全监管中的失职渎职、徇私枉法等问题，依法依纪严肃查处。

3.2强化体系建设，加强部门信息交流

建立起从市到县，再到鄉镇的3级农产品质量安全监管机构，做到五到位“机构职能到位、设施设备到位、经费保障到位、规章制度到位、工作开展到位”。同时加强基层监管人员的法律法规知识培训，不断提高监管服务能力。市、县信息要做到及时通传，同级部门之间加强信息交流，实现信息资源共享，农产品检测部门及时将检测数据告知执法部门，加强对违法行为的监管力度。

3.3结合地方需求，完善相关法律制度

地方政府要根据需求，在职权范围内对《农产品质量安全法》进行补充，出台相应的制度规范，将相关规定进行细化。基层农业执法部门要时刻关注农产品相关法律的变更，及时开展学习和研究。同时加强行政执法和司法的密切配合，对于有刑事责任的农产品安全案件及时移送司法机关处理，避免以罚代刑的行为。

3.4创新监管模式，做好贮运环节监管

对于农业部门来说，贮运环节的农产品质量安全监管是一项新的职能，如何有效地进行监管是一个难点。基层农业执法部门要创新监管方式，借鉴其他省市先进的工作经验，加强贮运环节的农产品质量安全监管。例如甘肃省庆阳市农业部门依托公路动物卫生防疫监督检测体系，开展贮运环节的执法监督；山东省滕州市通过为21个乡镇采购执法车辆和检测仪器，在主要干道上设立农产品流动检测站，实现了对贮运环节农产品的流动监管。

3.5建立监管制度，加强基地动态监管

农业执法部门应根据相关法律规定，按照农产品季节性、当地气候变化和相关投入品使用的特点，制定针对性的监管工作制度，对安全间隔期执行、农业投入品使用、基地生产记录等重点内容着重排查，结合“春季农资打假”、“放心农资进乡村”、“夏季百日行动”等大型行动，对农产品生产基地实行不定期的抽查和巡查，切实起到高压动态监管态势。

3.6加强宣传培训，提升经营者法律意识。

组织专业技术人员，深入田间地头，现场开展用药技术授课，传授农资识假辩假常识和科学使用农业投入品的知识，确保农业生产者能够严格按照农资使用范围、安全用量、安全间隔期等技术规程进行生产操作。采取多种形式宣传《农产品质量安全法》及“三品一标”法律法规，特别是对全市农产品生产大户，蔬菜专业批发市场等开展系统的法律培训，提升经营者的守法意识。

（收稿：2017-04-27）