农村宅基地产权权能拓展与规范研究——基于浙江义乌宅基地“三权分置”的改革实践

朱明芬

(杭州行政学院市情研究所，浙江杭州310024)

2018年中央“一号文件”提出继续深化农村宅基地改革，要求积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，即落实宅基地集体所有权、保障农户资格权、适度放活使用权［1］。这既是对全国33个农村土地改革试点县前3 a实践的理论提炼，也是对我国未来宅基地改革方位的明确指向。对于这一全新的制度安排，学界非常肯定其创新价值，认为宅基地“三权分置”改革摆脱了农村宅基地管理的路径依赖，丰富了宅基地产权体系，统筹解决了稳定与放活的矛盾，激活了农村“沉睡资产”，增加了农民的财产性收入。而且，在交易费用较低的情况下，通过产权界定和细分，将农村土地利用的外部性内部化［2］。宅基地“三权分置”是一项活化乡村、强村富民、遏制乡村衰败的重大制度创新［3］。义乌市作为全国33个农村土地改革试点县之一，通过宅基地分配取得、有偿退出、有偿调剂、有偿选位、有条件流转，以及抵押贷款等众多产权制度安排和权利配置架构起“三权分置”的制度框架［4］。实证表明，义乌市作为经济发达地区，宅基地退出时机已比较成熟，农户退出宅基地集中居住后，其房屋资产性凸显，农户福利水平提升，远郊村庄农户福利水平提升比近郊更大［5］。义乌宅基地退出后，各相关主体(政府、村集体和农户)的土地增值收益分配实现了三方利益的同步增进［6］。但在全国试点中，也有部分经济欠发达县(市)因宅基地退后补偿资金不足、复垦指标需求不多等，治理成效有限［7］。而且，在宅基地“三权分置”改革中，关键是要保护和增进农民作为集体土地所有者的权益［8］，但《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)和《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)中诸如宅基地使用权不得用于抵押等规定与改革实践中“房地合一”“地随房走”的原则并不一致，一些宅基地“三权分置”改革实践缺乏上位法支持［9］。

学界一直高度关注宅基地“三权分置”改革，通过大量实证分析评估该项制度的产权绩效，并提出政策建议。但是，这些研究也存在以下不足:经验研究较多，实证研究较少;单项改革成效评估较多，综合性成效评估较少;正面评价较多，问题导向较少;改革做法(经验)描述性研究较多，产权制度研究较少。为此，在前人研究基础上，基于义乌市宅基地“三权分置”的改革实践，运用产权理论，深入剖析宅基地产权权能拓展与规范运行问题，以期对宅基地“三权分置”改革深化提供借鉴与参考。

1 宅基地产权权能拓展的基本内涵

义乌市宅基地“三权分置”制度的雏形可以追溯到2006年的旧村改造。当时，义乌市通过配套土地整理、农房改造、下山移民、新农村建设等乡村建设工程，对农村实施旧村改造，探索性推出宅基地指标在村集体经济组织内部的有条件转让，即在不改变宅基地农村集体土地所有权性质、不改变村集体经济组织成员资格权的前提下，部分集体经济组织成员为了解决建房资金困难(每个宅基地以1∶5比例建设住房面积，一般农民建房面积600 m2左右)，出让一间房(36 m2)宅基地指标(资格权)给符合宅基地申请条件的本村集体经济组织成员。这种由市场自发调节的诱致性制度变迁，形塑了宅基地“三权分置”的雏形，但却处于法律的灰色地带。直到2015年义乌被列为全国宅基地改革试点县后，并依据试点县可以暂停使用的相关法规［参见国务院关于《在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》］，这项诱致性制度变迁探索才上升为强制性制度实践，并在稳定所有权、保障资格权、放活使用权的权属约定条件下重点明晰“三权”权利边界，积极拓展宅基地产权权能。

1．1 在确保农村集体所有权不变的前提下充分拓展所有权权利

所有权作为宅基地产权权属中最核心的权利，对占有权、处置权、收益权起决定性作用。确保所有权不变，实质上是确保所有权对处置权、使用权和收益权的绝对支配权，更重要的是落实所有权的多种实现方式。为此，义乌侧重从赋予农村集体经济组织以宅基地分配权、经营权、处置权和收益权入手，最大限度地拓展所有权权能。一是依法赋予农村集体经济组织宅基地分配权。在坚持“按人分配、按户控制”的总体原则下，在既定宅基地规模范围内，通过村集体土地民主管理领导小组，赋予其商议决定村集体经济组织成员资格，宅基地人均、户均分配标准，宅基地选位等重大决策权，把所有权落到实处。二是赋予农村集体经济组织部分宅基地经营权。在严格按照“一户一宅”原则依法无偿分配宅基地的前提下，如果部分农民有意向转让部分宅基地，村集体经济组织可以优先回购本村非本村集体成员自愿退出的宅基地，用作集体经济组织内部宅基地再分配的指标，政府按照退出宅基地建筑占地面积给予村级集体经济1 000元·m－2的补助，实现宅基地减量和集体经济增收的双重目标。如果村集体确因公共设施配套(如菜市场等)需要申请建设用地指标，经审批可以回购部分宅基地指标用于村庄公益事业或其他经营性项目。为了规避同体(同为村股份合作社)交易，由村集体重新登记注册新农村投资有限责任公司，以独立法人资格部分推进宅基地向公益性、经营性建设用地转换。三是赋予村集体经济组织宅基地改革收益处置权。改革中，规定由村集体制订并执行宅基地有偿使用、有偿退出和转让等实施细则，确定宅基地有偿使用费收缴基数面积、收费标准及配套措施，负责有偿使用收益和转让收益的收缴及使用的管理工作，充分体现了处置权的含金量。四是赋予农村集体宅基地退出后的“集地券”(即将宅基地使用权人自愿退出的宅基地和参与农村更新改革或城乡新社区集聚建设退出的宅基地等建设用地进行复垦，预收合格折算成建设用地指标)收益权。农村因拆迁安置或实施旧村改造、空心村改造、异地奔小康、更新改造等(以下统称新农村建设)退出的宅基地复垦为耕地等农用地，若新农村建设地块新增建设用地小于复垦退出宅基地的，差额部分“集地券”归村集体经济组织持有。村集体可以将“集地券”投放到义乌产权交易平台进行公开交易，初次交易起始价格不得低于当年政府指导价格(600万元·hm－2)，再次流转的不受指导价格限制，交易收益全部归村集体所有。至2017年底，义乌市涉及宅基地改革村的集体累计获得宅基地“集地券”收益7.88亿元，累计收取宅基地超面积有偿使用费9.34亿元。

1．2 在保障集体经济组织成员资格权的前提下有序拓展宅基地占有权权能

依据相关法规，义乌市通过设立一定时限，民主商定本村集体经济组织成员资格，在严守集体经济组织成员居住底线的前提下，创新成员资格权的实现方式，有序拓展占有权权能。一是依法依规界定集体经济组织成员资格，以资格权等份额获得占有权。义乌市依据《浙江省村经济合作社组织条例》第十七条和第十条的相关规定，对户籍在本村、符合相关条件，且遵守村经济合作社章程的农村居民认定为村集体经济组织成员，对于户籍在本村的外嫁女等特殊人群，根据各村社民主确定，一般由2/3以上村民代表表决给予一定份额的资格权。成员资格一旦确定，宅基地则可以实现以户为单位、按人分配、有偿调剂。一些成员资格份额不足或户均达不到宅基地上限标准的农户可以在集体经济组织内有偿调剂，包括跨村调剂。二是公平保障集体经济宅基地成员资格权，创新资格权实现方式。对于在城镇规划建设用地红线内的村庄，按照价值相当原则，以户为单位，选择以合法的宅基地占地面积基数按1∶5的比例，或按每人175 m2建筑面积的标准确定房屋置换权益面积，同时按比例置换全产权高层公寓和产业用房。在置换权益面积中，按高层公寓占3/5、产业用房占2/5的标准分配，其中，产业用房集中到镇街工业园区统筹建设出租、按成员资格析产，确保新社区集聚区农民财产性收入的可持续增加。对于实施旧村改造的农村，通过拆除村内危旧房、盘活闲置宅基地，以联立式住宅(一梯两户的即认定为联立式住宅)安置，户均宅基地分别为100、110、120 m2，实现“零增地”改造。同时，鼓励非本村集体经济组织成员以货币化补偿的方式退出合法拥有的宅基地，对一时无法退出又确需继续居住的，根据非本村集体经济组织成员合法拥有的农村住宅情况，允许按照村集体经济组织确定的相应比例安置，但建筑占地面积不得大于宅基地占地面积。三是预设宅基使用权转让的前置条件，筑牢成员居住权底线。如果农村居民需要转让宅基地(含房屋)使用权，除了符合其他宅基地产权转让条件外，还必须满足以下两个附加条件:一，宅基地使用权转让方必须保障转让后仍拥有人均建筑面积不低于15 m2的合法住宅;二，须经村集体经济组织同意。以上制度设计使得宅基地在有序转让的同时，集体经济组织成员不至于“流离失所”。此外，对于底层农户，施行特殊保障。对于市域范围内农村住房特困户和D级危房户(D级危房依《农村危险房屋鉴定技术导则》认定)，可以通过选择本村、中心村或集聚小区的高层、多层公寓房，货币等方式解决住房困难问题。至2017年底，已解决住房困难户3 010户，治理改造D级危房户1.47万户。

1．3 在坚持资源市场化配置的原则下创新拓展宅基地物权权能

基于宅基地的保障功能与经济功能的双重属性，义乌市结合当地“寸土寸金”的现实需求和习惯做法，创新性地推出竞价选位和有限流转，积极拓展宅基地物权权能。一是有条件转让交易宅基地，稳妥拓展宅基地财产功能。对未完成新农村更新改造的村庄，经村民代表大会同意，允许宅基地使用权人将宅基地连同地上建筑物按规定程序和约定条件通过买卖、赠予、互换或其他合法方式转让给本市符合宅基地申请条件的受让人，但转让方必须持有宅基地使用权证和不动产证书，必须保证转让后仍拥有人均建筑面积15 m2以上的合法住宅(含城镇商品房)。对于已完成农村更新改造的村庄，经村民代表大会同意，允许在本市区域跨集体经济组织转让，使用年限最高为70 a，使用期满后受让人可优先续期。2017年，义乌市本集体经济组织宅基地调剂12宗，跨集体经济组织宅基地调剂2宗。其中，佛堂镇坑口村采取公开拍卖方式对该村宅基地进行有偿调剂，共成交面积573.56 m2，成交均价为1.37万元·m－2，比该区块基准地价高出13.3%。二是积极开展宅基地和农房不动产登记，深度拓展宅基地金融功能。义乌市在宅基地产权“签证”基础上，全面进行宅基地和农房统一不动产登记，积极鼓励持有宅基地和房屋不动产证并能提供基准合法住所的农户，经村集体经济组织同意，依法依规向金融机构申请抵押贷款。这成为义乌宅基地改革的最大亮点。至2018年2月，义乌市24家金融机构累计发放农民住房贷款6 763笔，贷款金额32.23亿元，贷款金额分别比2015年和2016年增长了10 742.8倍和34.8倍。据调研，义乌市北苑街道黄杨梅村离义乌市中心不足10 km，属于典型的城中村，也是首批宅基地“三权分置”改革的试点村。村民H因商贸经营需要资金周转，以126 m2的宅基地和地上630 m2房屋(2008年建成)于2015年12月(颁发不动产证前)获得30万元抵押贷款，2016年12月颁发不动产证后，宅基地和房屋评估价为300万元，该村民以6折标准获得180万元的贷款额度，再获贷款150万元。由此可见宅基地“三权分置”改革对农民之绩效。三是施行宅基地竞价选位，市场化配置宅基地落地。义乌市政府于2015年12月出台了《义乌市旧村改造宅基地投标选位指导意见》，在多年农村集体自发探索的基础上，要求由各镇(街)公开招选确定不少于3家专业机构(拍卖公司)为投标选位工作的年度中标单位，村级组织通过召开村民代表大会选定其中一家机构实施，宅基地投标选位的起投价和保留价必须依据市场评估价设置，经村民代表大会确定后报镇(街)备案，规范有序地推进宅基地选位的市场化配置。自2015年以来，涉及宅基地改革村累计收取有偿选位费32亿元，村集体再对选位费进行二次分配，原则上用于美丽乡村建设和农民福利增进。

2 宅基地产权权能拓展中的矛盾困惑

义乌市宅基地“三权分置”改革在坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”［10］的前提下，积极拓展了农村宅基地所有权、资格权和使用权的各项权利、权能。通过这3项权利权能的拓展，全面强化了农村宅基地产权这一权利束中最核心的权利——所有权、资格权和使用权，有效地维护了宅基地所有者、占有者、使用者各方权益，破解了长期以来我国农村宅基地由政府审批、无偿分配、长久占用所造成的产权主体虚位、权属不清、权能不齐的种种困局，不仅没有使任何一方境况变坏，而且使各方利益变得更好，较好地实现了宅基地制度的“帕罗托”改进。但是，改革中也存在诸多矛盾困惑，如权能拓展的创新做法与法规支撑不足之间的矛盾困惑等，这些矛盾困惑已在一定程度上影响到宅基地改革的深化。

2．1 权能拓展的创新做法与法规支撑不足之间的矛盾困惑

拓展产权权能是农村宅基地改革的原初动力和终极目标，但是，改革试点县的创新做法缺乏相关法规支撑。主要表现有:一是宅基地所有权权能拓展与集体主体虚置之间的矛盾困惑。长期以来，农村集体经济主体“虚位”已是不争的事实［11］，即使在农村社区股份合作制改造大力度推进的背景下，其股份固化等制度缺陷也使这类经济组织很难履行村集体经济主体的职能。改革中，义乌市大多由村集体土地民主管理领导小组来行使宅基地所有权主体的权力，但其所有权主体地位或委托代理关系需要法律认定。二是宅基地成员资格权实现方式与用益物权之间的矛盾困惑。改革中，义乌市在解决好宅基地历史遗留问题后，由村集体民主确定集体经济组织成员的资格权，但现行《物权法》只赋予宅基地以占有权和使用权，尚无资格权的界定。实践中，资格权界定又主要依据地方法规，难免存在特殊群体成员资格权保障和少数成员资格权巧取并存的现象。前者如外嫁女，在“一村一策”的成员资格权界定中，不同村的、户籍在本村的外嫁女或享受一个人，或享受半个人，或享受1/3个人的资格权，那些享受标准低的外嫁女则存在相对“被剥夺感”。与此同时，部分“消息灵通”的原籍本村的城镇居民赶在本村宅基地改革之先将本人甚至配偶及子女的户口迁回本村庄，少数原籍本村的国外绿卡持有人甚至外国公民，因未注销农村户口和中国国籍，也投机地获得了宅基地成员资格权。如此种种，容易产生新的宅基地“遗留”问题。三是宅基地使用权有条件流转与相关法律之间的矛盾困惑。如前所述，义乌市允许宅基地及其房屋有条件流转，还可以持不动产证和基本居住证明进行抵押贷款，而现行《物权法》第一百八十四条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得用于抵押;同时，《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第六十三条也明确规定，“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”事实上，义乌市已发生几宗宅基地使用权流转后又反悔的案例，为了维护宅基地改革的正向效应，义乌市法院对此类纠纷裁定时主要依据的是《中华人民共和国合同法》第四十四条、第四十九条、第五十二条、第六十条和《中国华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条，判决原宅基地转让协议有效。然而，如果被告以《土地管理法》和《物权法》相关条款为依据提起反诉，原告必将败诉。

2．2 权能拓展强度不足与权能过大同时并存之间的矛盾困惑

在快速城镇化和城乡建设用地“增减挂钩”背景下推进的农村宅基地“三权分置”改革，无疑被烙有明显的“强政府”烙印，因此必定存在宅基地权能拓展不足的问题。同时，由于宅基地“三权分置”改革还处于探索阶段，也难免存在权能强度规范不当而引起的权力运行失范情形。一是宅基地政府处置权过大与农村集体处置权不足之间的矛盾困惑。其主要表现是，农村集体对宅基地退出后的地类处置权不充分，退出后的宅基地有95%以上都被复垦为耕地，其指标被用作城乡建设用地“增减挂钩”。相应地，农村直接留用的建设用地指标却十分有限。据不完全统计，至2017年底，义乌市只有2宗宅基地转变为集体建设用地的案例。其中一宗发生在城西街道七一村，该村属于城市规划范围外的旧村改革性质，由4个自然村合并而成，需要建设一个商用菜市场，村里一块面积为0.23 hm2的腾退宅基地，经申请成功转变为商业用地。虽然宅基地复垦也以“集地券”方式增加了农村集体经济收入，但明显削弱了村集体对宅基地的处置权，这既可能影响农村集体经济组织新增成员宅基地资格权的实现进度，又会在一定程度上挤占部分农村发展权［12］。同时，处置权失范行为时有发生。调研发现，部分宅基地改革村庄将70%～80%的宅基地超面积使用费和有偿选位费等涉及宅基地改革的收入都平均分配给本村农民(或按股份分配)。这不仅不利于农村集体经济发展壮大，而且还部分消解了宅基地集体所有权权能，模糊了宅基地农村集体所有权和成员资格权之间的权利关系，使违法农户从超面积使用费的再次分配中部分代偿了其违法成本。二是农村集体对宅基地收益权与国家税收调节之间的矛盾困惑。义乌市宅基地改革制度设计中，原则上将宅基地改革收益权全部归农村集体所有，尚未设计国家税收调节机制。在近3 a多的改革实践中，义乌市涉及宅基地改革的128个村庄，村均“集地券”收益615.7万元、村均宅基地有偿使用费收益729.7万元、村均宅基地有偿选位费收益2 500万元，部分城中村的这3项收益高达上亿元，但都没有交纳任何税收。这虽然体现了政府的大气包容，但也有失社会公平公正之嫌。三是宅基地收益权“谁退归谁”与宅基地集体所有制之间的矛盾困惑。义乌市在宅基地有偿退出处置时可以以农户为单位实施退出、整理和收益，即“谁退归谁”。该做法突破了《物权法》第五十九条关于“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的规定，强化了农民宅基地“私有”理念［13］，也与《中华人民共和国民法通则》第七十八条对“按份共有”是指“按照各自的份额，对共有财产分享权利，分担义务”的解释相矛盾，还触碰了《物权法》关于集体所有权权能的行使必须反映集体成员通过民主程序体现的共同意志的相关规定。

2．3 改革中的行政推动与市场调节之间的矛盾困惑

虽然义乌农村宅基地“三权分置”改革具有良好的市场基础，但对于不同区位、家庭结构、富裕程度的农户而言，其需求意愿和侧重点不尽相同，难免造成改革的行政措施与市场机制之间的矛盾困惑，由此可能产生一些改革风险。一是宅基地使用权依规转让与受让主体不合法之间的矛盾困惑。如前所述，在新社区集聚区建设过程中，少数农户因资金不足必须卖掉部分宅基地指标。但在宅基地指标交易过程中，虽然有关文件要求受让主体必须是符合本市宅基地申请条件的农村居民，但由于各种原因，符合条件的受让主体十分有限，如果严格把关受让人资格则很难达成交易;因此，一些本村富裕农户趁机购买到大于本户“一户一宅”面积的宅基地。例如，某社区农户在新社区集聚区建设时先后购买宅基地224 m2和72 m2，加上自家的合法宅基地120 m2，一家4口人在同一集聚区拥有宅基地416 m2、房屋建筑面积2 080 m2。宅基地改革中，该农户在2016年对超面积宅基地一次性交纳了25万元的有偿使用费。虽然其购买的宅基地及房屋未能获得不动产证，但这一既成事实却很容易形成新的“历史遗留”问题，埋下产权纠纷隐患。二是产权签证制度与财产公证制度相矛盾。宅基地和房屋产权公证要求严格按照宅基地权属来源(集体经济组织成员建房用地审批表)、共有产权人公证协议书等基础性文件进行司法公证，关键需要解决因产权人死亡、离婚、分家、买卖、继承等情形下的产权变动与交割，并由公证部门出具公证书。但是，大多数农民认为自家的房子登不登记都是自家的，对宅基地产权登记持无所谓态度，使宅基地和房屋登记发证工作一度滞缓。为了加快宅基地登记进程，义乌市决定改公证为“签证”制度，即由村委会代替公证人员实施调查、协调，厘清农户宅基地和房屋产权纠纷，采集录音、录像资料，形成纸质《签证意见书》，由乡镇(街道)审核盖章。目前，签证已全面取代了公证。尽管签证的程序、环节、文本等要件都一应俱全，但实施主体的法律地位及《签证意见书》的法律效力均受到质疑，一旦遇到诉讼则缺乏法律依据。

3 完善和规范宅基地产权权能的几点思考

义乌宅基地“三权分置”改革之所以出现上述矛盾困惑，有法规支撑不足、城乡一体化统筹力度不足等的制度供给原因，也有农民对改革需求愿望不高、改革操作过程监管不力等原因。因此，宅基地“三权分置”改革还需要顶层制度支撑和规范运作，以促进改革的有序推进。

3．1 加快相关法规修订与宅基地改革衔接，全面优化产权权能运行环境

实践表明，义乌市和其他试点县宅基地改革普遍缺乏正式制度的支撑。2018年底，延期的改革试点很快结束，迫切需要把试点改革中的创新举措通过法律法规固定下来。一要加快宅基地“三权分置”改革与《集体经济组织成员资格法》衔接。建议出台《集体经济组织成员资格法》，统一全国各地村集体经济组织成员资格认定方法，避免“一村一策”试点中村与村之间的攀比矛盾。二要加快宅基地“三权分置”与《住房保障条例》衔接。对农村居民因升学、参军、出国等情况没有迁移户口，但在城市享受了购房补贴、住房公积金等福利的原农村居民，必须取消其村集体经济组织成员资格，避免“双重福利”下的城乡住房用地的“双增长”。三是加快宅基地“三权分置”改革与《土地管理法》衔接。建议将原来的宅基地占有权和使用权“二权合一”划分为资格权和使用权“二权分置”，明确宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的法律界线。四是加快宅基地“三权分置”改革与《物权法》的衔接。建议在《物权法》中创设“宅基地资格权”，并赋予其相应的占有、处置、收益等用益物权。五是加快宅基地“三权分置”改革与《担保法》衔接。建议修改或删除《抵押法》中关于宅基地及其房屋不能抵押贷款的法律条款，赋予宅基地及其房屋在办理不动产证和保障基本居住用房的前提下依法抵押贷款的权利。

3．2 加大赋权强能力度，充分保障农民宅基地权益

紧紧围绕宅基地所有权、资格权和使用权，丰富权属种类，明确权利边界，坚守改革底线，强化权利功能。一是强化处置权和收益权，进一步落实宅基地集体所有权。在处置权方面，赋予集体经济组织以宅基地统筹规划权、分配建设权、管理监督权，即村集体经济组织有权按照本县(市)城乡“一张图”要求和宅基地总量控制规模统一规划、统筹分配存量宅基地，引导农户多户联建、适度集中，按功能区建设美丽家园。村集体经济组织依据《土地管理法》，对集体经济组织成员违法占用宅基地、超面积、不按规划建设房屋、违法流转宅基地等行为有责任进行及时监督、纠正或上报国土部门。在收益权方面，除现行“集地券”、超面积宅基地收费、竞价择位等村集体收益外，还可以探索宅基地使用权转让收益在村集体和农户之间的按比例分成，以体现集体土地所有者权益，规范宅基地流转秩序。二是强化居住权和财产权，进一步保障资格权。在居住权方面，除现行做法外，还可以探索更多居住权实现方式。比如:结合乡村机构养老事业，对自愿退出宅基地和放弃资格权进城落户的农户实行一次性货币补偿;对农村五保户、鳏寡孤独老人实施集中安置等。在资格权方面，在目前试点基础上，还需要探索农村特殊群体的资格权问题，比如服兵役前本村集体经济组织成员的现役义务兵和士官、入学前属本村集体经济组织成员的全日制大中专院校在校学生、在服刑前属本村集体经济组织成员的正在改造人员、出嫁时未迁移户口的外嫁女(少数外嫁女离婚后又返回娘家居住)等特殊人员，尤其是原本村集体经济组织成员在审批宅基地后因招生等原因户口已迁出，或因继承拥有合法产权房屋的非本村集体经济组织成员等特殊群体。三是强化用益物权，稳妥放活土地使用权。在保障农民居住权的前提下，有条件放活宅基地使用权在县域范围内有序流转，不断探索宅基地使用权流转方式，如互换、转让、出租、继承、赠予、抵押、入股等，丰富宅基地物权实现方式，促进宅基地有偿退出和集约利用。在当前农村一二三产业快速融合发展的新阶段，适度放活宅基地使用权流转，更有利于吸引工商资本投向农村，助推农业农村现代化产业体系建设。

3．3 正确处理政府与市场的关系，切实保障改革平稳运行

政府作为改革的引导者和支持者，对宅基地“三权分置”改革起着重要的保障作用。同时，市场作为改革的试金石和调节器，对宅基地“三权分置”改革起着基础性的决定作用。一是正确处理改革进度与政策底线之间的关系，规避新增宅基地违法风险。严格审查宅基地使用权受让人的集体经济组织成员资格，规避新的宅基地供求失衡。严禁村集体经济组织成员受让大于“一户一宅”的宅基地面积，避免产生新的“一户多宅”，避免其他新增违法违规行为;严格控制宅基地用地规模、人均+户均分配标准，限制新分配宅基地占用耕地的比例;严禁城镇居民下乡购买宅基地建设别墅大院、私人会馆;严禁房产地产企业受让宅基地进行商品住宅开发，冲击农村社会结构和城市房地产市场。二是正确处理政府服务与市场调节之间的关系，让市场起决定性作用。一方面，政府要严格宅基地使用权流转条件，农户流转宅基地后仍有长期稳定的居住场所，流转的宅基地使用权及房屋所有权没有权属争议，转让宅基地后不得再申请新的宅基地，确保流转收益应在集体经济组织和流转农户之间合理分配。可参照集体经营性建设用地上市的税收调节做法，积极探索宅基地使用权流转的税收标准。同时要在依法保护集体所有权和农户成员资格权的前提下，平等保护承租人依流转合同取得的宅基地使用权，保障其经营预期。另一方面，政府还应充分尊重农民意愿和宅基地资源属性，在宅基地退出、有偿使用、资格权转让、使用权流转、抵押贷款等各环节构建市场化操作方法，着力完善省、市、县、乡四级农村产权交易体系，创立宅基地基准价格体系，培育产权公证、估值评估和交易代理中介组织，让市场在宅基地资源配置和利益调节中起决定性作用。三是妥善解决宅基地和房屋签证中的法律效力问题，尽力规避宅基地使用权流转风险。建议以“村集体土地民主管理领导小组+公证”模式来解决此前“村集体土地民主管理领导小组+乡镇(街道)”模式的主体地位和法律效力问题，实现“民主程序+司法资格”的完美结合。四是探索部门联合执法，规避监管风险。建立有效监督机制和合理监管流程，实行国土、住建、农办、金融、公安等多部门联合执法，对用地可能突破宅基地范围和耕地红线的，或建房可能超过规划限制的，或租赁用房可能变异成福利用房的，或抵押融资可能进入房市股市等的系统风险点，进行全面系统梳理，规避其负面影响。

3．4 因地制宜拓展退出宅基地利用领域，充分显化宅基地财产功能

包括义乌在内，目前我国农村退出的宅基地主要用于城市公建、产业园区、商业地产等领域，难以满足城乡建设用地供给侧结构改革需求。一要引导宅基地退出与城市租赁用房用地增加的对接。鼓励大中城市及郊区退出的农村宅基地通过自行开发运营，以联营、入股等方式直接参与建设运营集体租赁住房，把农村宅基地退出与城市住房供地结构调整对接起来，助推城市住房结构改善。二要引导宅基地退出与农村经营性建设用地增加的对接。在经过乡镇企业转制和多轮土地整理后，我国目前农村经营性建设用地十分匮乏，极不适应乡村振兴战略实施中一二三产业融合发展的需求。因此，要积极探索制定在权属不变、符合规划条件下，允许部分退出的农村宅基地就地转化为经营性建设用地的土地利用政策，缓解农村新型产业发展用地的供求矛盾，促进乡村产业兴旺。三要引导宅基地退出与农业生产性用地增加的对接。允许部分退出的农村宅基地用于设施农业生产用房、小型加工项目，推动农村田园综合体建设，助力返乡人员创新创业。