全球发展与非政府组织的作用：国际经验及其讨论

艾 莎 李 骅 方 珂

(浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 310008；浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310008)

一、导言：在国际背景中谈论非政府组织

由于非政府组织在国际发展领域中扮演了重要的角色，研究国际发展和全球治理必须考察各国非政府组织的作用。全球发展与地方发展是同一个进程的两个方面*林卡：《国际经验和中国社会福利体系的发展》，《浙江社会科学》2011年第5期。。非政府组织通过增进地方福利来推进全球发展进程，但在另一方面，不断强化的全球化进程又不断重塑非政府组织活动的社会环境和工作目标。正如Korten反映的，非政府组织在20世纪初主要从事救济和福利工作，随后转向追求区域发展的目标，而目前其关注点放在可持续性发展的相关社会运动上。*Korten, D.C. (1990) Getting to the 21st Century: Voluntary Action and the Global Agenda. West Hartford, CT: Kumarian Press.Clark也有类似的看法，认为非政府组织在20世纪80年代之前专注于发展援助和社会福利方面的功能，到90年代扩展为强化民众参与和赋权方面的作用。到了21世纪，这些非政府组织力图将它们的地方性行动与全球发展的活动结合起来。*Clarke G. Non-governmental organizations (NGOs) and politics in the developing world. Political studies, 1998, 46(1): 36-52.

这一发展进程也反映在国际非政府组织的成长中。据联合国经济社会委员会的统计，国际非政府组织的数量从1948年的40个发展到2010年的3382个*马方方等:《国际非政府组织与联合国联系机制研究》，中国社会组织网。，而国际协会联盟的统计数据表明，2011年全球各类国际非政府组织的数量达到5.77万个*杨丽等：《国际型社会组织发展研究报告》，中国社会组织网。。这些组织与国内外机构合作，在亚洲、非洲、拉美等欠发达地区积极进行反贫困慈善、人权、健康、农业发展、社会福利和环境保护活动。一些国际非政府组织诸如照顾国际(CARE International)、大赦国际(Amnesty International)和乐施会(Oxfam International)也对发展中国家提供了包括减贫、救助、增能以及妇女权益保护等方面的发展援助项目。因此，在全球化的时代，我们对于非政府组织作用的研究不仅要放在国内社会环境中进行，也要在国际发展的语境下展开讨论。

在已有的研究中，学者们对于亚洲、非洲和拉美国家中非政府组织的许多相关议题进行过研究和讨论，强调非政府组织对于全球发展所起的关键作用。*林卡：《收入差距和社会公正:拉美国家社会保障体系的发展及其经验》，《社会科学》2011年第10期。举例来说，Collier强调非政府组织在国际事务活动中的价值与道德问题*Collier, P. (2007) The Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What Can be Done About It. Oxford: Oxford University Press，Shrestha、Farrington以及Mercer批评国际发展机构忽视非政府组织诸如尼泊尔和坦桑尼亚等发展中国家对于在当地发展中的贡献。*Shrestha, N.K. and Farrington, J. 1993: NGOgovernment interaction in Nepal - overview. In Farrington, J. and Lewis, D.J., editors, Nongovernmental organizations and the state in Asia: rethinking roles in sustainable agricultural development. London: Routledge, 189-99；Mercer, C. 1999: Reconceptualizing state-society relations in Tanzania: are NGOs ‘making a difference’? Area 31.为此，我们要高度评价国际组织与当地非政府组织的积极配合对于形成和推进全球发展目标所做的努力。本研究将对相关研究进行回顾和讨论，它涉及对于非政府组织的地位、作用及其面临的问题的界定，也要对非政府组织所起作用进行讨论。

二、非政府组织的界定和功能

要在全球背景中展开非政府组织作用的讨论，就要对“非政府组织”这一概念进行界定。根据Sunkin等人的定义，非政府组织(简称NGO)可以指私人组织、公司、小业主和慈善团体，其性质可以是营利的或非营利的*Sunkin, M., Bridges, L. and Meszaros, G. (1993) Judicial Review in Perspective. London: The Public Law Project:108.。与这一界定不同，Najam则关注其所具有的社会职能，把非政府组织定义为包括社区组织、民众组织以及社会组织在内的组织*Najam, A. (1996). NGO accountability: A conceptual framework.Development Policy Review, 14(4), 339-354.。此外，Vakil把非政府组织界定为自治的、私人的、非营利的组织，其宗旨是提高弱势群体的生活质量。这些组织可以具有多种形式，包括未正式登记注册的草根组织(GSOs)*Vakil, A. (1997) ‘Confronting the classification problem: toward a taxonomy of NGOs’. World Development 25, 12.、当地的非政府组织和国际非政府组织等。其中，国际非政府组织指由3个国家以上组成的组织或参与者开展自主活动的非营利性自治组织*Anheier, Helmut K., Mary Kaldor, and Marlies Glasius, eds. Global civil society 2005/6. Sage, 2005.，而国际非政府组织可以进一步划分为北方非政府组织(NNGO)、南方非政府组织(SNGO)以及转型国家中的非政府组织*Najam, A. (1996). NGO accountability: A conceptual framework.Development Policy Review, 14(4), 339-354.。

在以往的研究中，人们对于非政府组织推进国际发展活动的作用主要从以下几方面来阐发：首先是它们起到连接政府与市场、公共部门与私营部门的作用。非政府组织既不以追求利益或营利为目标，也无法履行政府的公共责任，但它承担着广泛的社会责任。这些组织具有非营利属性、自愿性、自治性的特点，可以跨越政府(公共)部门与市场(私营)部门而处在社会(第三)部门中。这种特点使非政府组织可以起到培育社会关系、社会资本和社会信任的作用。正如Lewis说的，非政府组织可以调动社会资源为需要的人提供物品和服务，在卫生保健、小额信贷、农业推广、紧急救济和人权等多个领域开展广泛的活动。*林卡：《收入差距和社会公正:拉美国家社会保障体系的发展及其经验》，《社会科学》2011年第10期。Ulleberg也强调非政府组织可以通过强化教育帮助、福利服务、组织宣传和改革的公共活动向福利需求群体提供服务*Ulleberg I. The role and impact of NGOs in capacity development. From replacing the state to reinvigorating education. Paris: International Institute for Educational Planning UNESCO, 2009.。

显然，非政府组织的这些活动不是履行政府的公共责任，而是以社会的力量依托，为推进人道主义的理念而采取的行动，也为慈善事业的发展提供地方的驱动力。许多地方非政府组织通过与国际援助组织密切合作，为当地民众进行粮食援助和其他各种社会服务，成为国际援助的地方承接者。正如Lewis提到的，在过去二十年中随着政府支持和捐助者的增加，非政府组织“承接”了许多社会治理工作，并以招投标的方式运作了许多社会项目。*Lewis, D. (2007) The Management of Non-Governmental Development Organizations, 2nd edn. London: Routledge.这些活动固然属于当地的社区活动和民间活动，但当这些活动与全球发展的目标和国际组织相关联后就成为全球发展的一部分。

再者，从全球发展的视角看，非政府组织也积极推行各种社会项目来强化公民的创新能力，通过赋权来增进他们社会参与的能力。对此，Lewis用公民行动主义的概念来指称那些鼓励公民参与的社会规范和做法，认为非政府组织是社会创新的实验场，并为发展提供导向*Lewis D, Kanji N. Non-governmental organizations and development. Routledge, 2009.；Davis则把非政府组织看作是“知识生产者”的俱乐部和协会以增加社区群体的参与*Davis, Gloria. A History of the Social Development Network in the World Bank. Washington D.C.: The World Bank, Social Development, Paper No.56, March 2004.；Frank也强调这些非政府组织是社会变化的催化剂，有助于推进社会变革采取改造思想的行动以促进变革*Frank D J, Longhofer W, Schofer E. World society, NGOs and environmental policy reform in Asia. International Journal of Comparative Sociology, 2007, 48(4): 275-295.。为了说明这些作用，我们可以从发展中国家选取一些案例来展开讨论以反映不同社会中NGO的作用。

三、非政府组织在推进国际发展中的案例

在发展研究中，学者们对于非政府组织在增进地方发展的作用上进行过许多案例研究，提供了各种经验。这些经验具有地方的特殊性，但也能够从独特的背景中展示NGO组织在这些不同社会中的影响。在此，我们可以举一些来自于非洲和南亚的案例来体现。这些案例有的是在社区层面的，也有的是在区域、国家和全球层面的。

案例一：肯尼亚发展机构(KCDF)。KCDF组织成立于1997年，致力于改善家庭福利(特别是孤儿和单亲家庭)以提高妇女和女童的地位和安全，促进预防性保健支持的创新。KCDF通过与当地民间社会组织进行合作，提出“减轻贫困，加强声音，改善居住在内罗毕基贝拉和其他贫民窟的弱势群体的健康”项目。例如KCDF城市的生计计划通过资产建设以可持续的方式提升自己，也与政府、非营利组织、商业部门和个人等进行长期合作以实现社会公正，KCDF利用电视和娱乐的力量为生活在具有生态问题的地区(特别是在非洲)的生活环境改善作贡献，并获迪拜国际最佳实践奖。

案例二：Shri Kshethra Dharmasthala农村发展项目(SKDRDP)。该项目组建以联合责任小组(JLGs)为单位的自助小组(SHGs)，通过小额信贷增强人们的经济发展能力，尤其是提升农村妇女的经济能力。该组织以实施“食品换工作”的项目进行土地开发，使居民在自己的土地上工作，其家庭可获得大米作为补偿。这一项目采取自助模式来提升人们的经济能力，也通过组织自助小组(SHGs)或者联合责任小组(JLGs)的方式来确保可持续性的脱贫成效。为了给有时间和有工作意愿的农村家庭主妇和失业青年提供工作机会，项目的妇女发展委员会设置了“业余社工”(Sevaprathinidhi)的岗位，使志愿者可以使用业余时间支持社区工作。

案例三：印度Sarva Seva农场协会(ASSEFA)。在印度种姓不平等的社会经济条件下，它通过甘地的“土地赠予”运动，支持高地家庭向无地低地农户捐赠土地并保持可持续发展*ASSEFA, http://www.assefawr.org/.。其进程是由田野调查员进行社会调查，在此基础上，设立小规模的试点项目，建立农户合作并提高信任度。如果能够成功运作，再扩大项目并提供技能培训。当项目成熟了，ASSEFA在几年后将逐渐撤销其支持。这一发展项目的立脚点是农户利用当地资源进行集体努力，而不是从外部输入资源。该协会的支持活动使农户可以从土地上获得收入并巩固土地使用权的安排，这种安排使各户既能够增加收入，开展信贷和培训工作，也使被支持的低阶层家庭并没有在社区中丢失体面。*Thomas，1992 73. Thomas, A. (1992) ‘NGOs and the limits to empowerment’. In M. Wuyts, M. Mackintosh and T. Hewitt (eds), Development Action and Public Policy. Oxford: Oxford University Press.

从以上三个范例看出，这些当地的非政府组织通过采取相关的社会项目来推进当地社会的发展。其社会改造的行动并不是在政府的要求下进行的，而是由当地的市民社会内生的，通过赋权增能强化民众的行动能力。在社区的发展模式上，这三个个案都是通过社会试验、模式扩展和社会流行的过程不断发展，通过引起广泛的社会影响和民众的积极参与来获得社会改造的成效。这些非政府组织的活动与当地社会的民生问题密切相关，带有很强的发展效用。这些项目十分强调宣传教育、培训等因素，也注重增进人力资源的提升，并且维护这些活动的可持续性，反映出非政府组织在推进当地社会发展进程上具有优势。

除了这些基于地方NGO进行努力的成功个案外，我们也看到在国家和区域层面上非政府组织所作的贡献。在此我们同样给予三个案例来展示。

案例一：发源于南非的贫民窟居民国际(SDI)。这一国际非政府组织旨在将无家可归的人和非政府组织联系起来，建设基础设施提高居住权保障的程度，为城市贫困人口提供基本居住条件。它在32个发展中国家面对200多万贫民窟居民，加强对无家可归者的帮助以确保他们的生存能力。它定期组织穷人与该组织之友建立起支持关系，到2007年为止，有超过25万个家庭获得了该组织提供的安居服务。*SDI (Slum Dwellers International). Who is SDI?, http://knowyourcity.info/who-is-sdi/about-us/.

案例二：津巴布韦的教会组织。在非洲，非政府的卫生服务组织对当地社会提供各种直接服务和自助活动。特别是以教会为基础的非政府组织在提供医疗服务方面尤为突出。这些教会组织在津巴布韦提供了农村地区所有医院病床的68%，而在赞比亚，教堂组织在农村地区提供40%的医疗服务。在乌干达，很多农村学校和地方医疗诊所由这些组织所支持。这些行动促使其社区成员组织快速增加，从而使非洲各种自助组织的增长构成了全球发展的组成部分。

案例三：国际非政府组织反贩卖妇女联盟(CATW)。该组织成立于1988年，在菲律宾、孟加拉国、印度尼西亚、泰国、委内瑞拉、波多黎各、智利、加拿大、挪威、法国、希腊和澳大利亚等国家都设有分支机构，也扩展到拉丁美洲和加勒比岛屿。该组织致力于打击贩卖妇女行为，尤其是与卖淫相关的人口贩卖活动。在菲律宾，这一联盟组织对男女青年做了大量性别、性行为和反对卖淫等知识训练。它设立训练营，每个营地大约有50名男孩参加，出营需要通过毕业考试。营会还在卖淫兴旺的社区教育青年，鼓励他们把受到的知识训练传播给别的年轻人以打击强奸和卖淫活动，也通过漫画书教育女孩和男孩有关性剥削的现实和风险的知识。

以上三个案例从不同的视角反映出跨区域的社会组织和国际组织在增进社区发展和回应民众需求方面所起的作用。这些组织所提供的社会服务大多依靠传统的社会安全网络来进行工作，例如通过教会、村庄和妇女儿童团体等组织来发挥作用，从而在社区中起到很强的协调、组织和区域发展方面的效用。同时，作为地方性联盟或跨国组织，它们也与公共部门和国际组织保持一定的联系，形成专业群体进行游说，扮演着公共部门与民间部门沟通的桥梁。

四、对于非政府组织在全球发展所起作用的研究

基于对非政府组织所起作用的调查研究，学者们从各种视角对这些经验资料进行分析和阐释。这些分析常常回应各种发展理论，包括现代化理论、依附理论、制度分析理论和新自由主义理论、替代发展理论以及后发展主义理论。在现代化理论中，人们常常强调生产方式的变化和人的发展对于走向现代化社会的影响(包括罗斯托、托夫勒和英格尔特等)，但非政府组织的作用很少被提及。依附理论则扩展了世界体系理论的分析，强调发展中国家在经济成长过程中所面对的矛盾，并强调国际资本的影响和在社会领域中民族独立的运动所产生的社会效应*Gunder Frank A. Sociology of development and underdevelopment of sociology. HOWEL, N. etal. Catalyst, 1969: 58.。但这一分析主要聚焦于国际资本和国内经济结构的二元区隔，而对于这一演化过程对非政府组织的影响这类问题则很少讨论。

与此形成对照，制度主义的分析强调发展进程带来的社会关系的变化，强调第三部门的成长和社会关系的重构，以及非政府组织在其中所起的作用。*Brett, E.A. Theorising crisis and reform: Institutional theories and social change in Uganda. Sussex: Institute of Development Studies, University of Sussex, 1993.新自由主义理论则强调市场经济体制的发展与非政府组织的作用相关性，把非政府组织看作是市民社会中积极活动的社会主体。*Sachs, J., McArthur J W, Schmidt-Traub G, et al. Ending Africa's poverty trap. Brookings papers on economic activity, 2004, 2004(1): 117-240.替代发展的理论则注重性别平等、公民赋权和公众参与对可持续发展的意义*Clark J. Democratizing development: The role of voluntary organizations. Kumarian, 1991.，强调非政府组织在其中所能够起到的作用。后发展主义理论则注重发展中国家在全球发展中所作的积极贡献。如Escobar强调发展的理念不应仅仅是运用西方经济发展经验的结果，发展中国家也作出重要贡献。*Escobar A. Imagining a post-development era. Power of development, 1995: 211-227.在此，非政府组织在维护当地社会所具有的特点，推进社会改造方面都起到积极作用。这些理论和对于非政府组织作用的观点可以通过下页的表格反映出来。

基于这些理论立脚点来讨论非政府组织的作用，如何强化社会基层组织建设、提升第三部门的作用、增进社会资本和培育具有活力的市民社会的作用，是人们关注的核心问题。尽管各学者对于这些问题的回答各不相同，但这些组织在推进社会发展方面的重要作用则是被普遍确认的。非政府组织的工作与人们的日常生活密切相关，也关注政治经济变革，把互助救济这些工作目标导向“发展”的理念*Social movements in development: The challenge of globalization and democratization. Springer, 2016.。由此，William与Young强调，非政府组织是变革发展的主要参与者，是推进增能赋权的现实政治力量*Williams, D. and Young, T. 1994: Governance, the World Bank and liberal theory. Political Studies XLII, 84-100)和Hearn, J. (2007) ‘African NGOs: The new compradors?’ Development and Change 38, 6.。Mercer也认为，非政府组织和民间社会组织被视为发展中国家向自由和现代社会转变的制度性手段*Mercer C. NGOs, civil society and democratization: a critical review of the literature. Progress in development studies, 2002, 2(1): 5-22.。

理论、代表人物和年代主要观点非政府组织的作用现代化理论W．W．Rostow(1960)由资本主义向当代资本主义转化的过程和变革很少提及非政府组织依附理论A．GunderFrank(1969)殖民地国家遭受西方“核心国家”的剥夺所造成的从属地位和欠发达状态。很少提及非政府组织，但把“社会运动”视为促进自由与变革的积极力量制度主义发展理论E．A．Brett(1993)只有通过改善社会体系的结构性关系与获得经济活力才能取得发展的良好条件非政府组织被视为三大部门之一；在合适的规则和激励机制的作用下并具有合适的背景和条件，非政府组织在提供服务方面可以比其他两个部门更具有比较优势新自由主义发展理论J．Sachs(2004)使全球化进程有利于穷人阶层：市场机制是开发发展中国家经济发展潜力的核心动力非政府组织是民主化、私营化和在服务投递中提高成本效益的社会行动者替代发展理论J．Clark(1991)着眼于市民社会，把性别平等、赋权和自下而上的参与作为可持续与公平发展的核心内容非政府组织与社会底层人群具有密切的关联，它具有挑战那些自上而下传播的发展教条的能力后发展主义理论A．Escobar(1995)发展理念本身是西方国家强加给他人的不受欢迎因而需要被抛弃的理念非政府组织是推进现代化的行动者，也是本土经济文化转型的推进者；只有当地的社会运动才能抵制这些变化进程

资料来源：Lewis D. and Kanji N. (2009),Non-governmental Organizations and Development. London and New York: Routledge.

更进一步说，这些组织在实施当地社区建设和社会改造的行动过程中推进了全球治理进程。它们强化了地方和国际组织之间的联系，推进本地社会与全球发展的导向相融合，建构起社会对话的渠道并使民众能够介入到国家社会治理的决策过程中。例如Waltz举突尼斯为例，非政府组织对该国行政部门施加压力，实现废除该国臭名昭著的国家安全法庭和改革审前拘留的做法*Waltz S. Islamist appeal in Tunisia. Middle East Journal, 1986, 40(4): 651-670.。世界银行的报告也谈到非政府组织的积极参与可以促使政府部门权力下放，尤其是在那些地方特性根深蒂固和民族分裂的国家*World Bank 2000: World develoment report 1999/2000: entering the 21st century. Washington DC: World Bank.。因此，非政府组织基于全球发展理念而进行的社会努力可以影响各国的政策制定理念、模式和方向，并制约政府组织的行为。

与此同时，非政府组织所进行的地方社会实践也为国际组织丰富它们的发展理念提供了经验基础。非政府组织进行的地方实践可以成为成功的案例来进行推广，从而启发国际组织对于全球发展的新的理念与新的视角。通过对于这些社会试验的经验进行理论概括和抽象，国际机构可以从而总结新的发展模式并进行推广。同时，这些非政府组织所进行的地方性的实践活动也可以充分展示全球发展的多样性。全球发展的理念作为人类社会的发展导向是抽象和一般的理念，它在各地会有各种表现方式。结合各地不同的社会历史文化条件，同样的理念可以形成不同的展示形式或实践模式*林卡:《社会福利、全球发展与全球社会政策》，《社会保障评论》2017年第2期。。因而，地方实践的丰富性可以给全球发展提供丰富的思想养料，形成具有多样性色彩的全球发展前景。这就要求把全球发展的一般的目标和各种发展的可能性模式相结合，从而形成统一性和多样性的有效结合。这就有利于培育统一的全球发展目标并达成发展目标的共识，避免了在全球发展过程中形成的发达国家和发展中国家的发展目标的冲突*林卡：《社会质量:理论方法与国际比较》， 人民出版社2016年版。。

五、非政府组织发展的困境

在推进全球发展的历程中，非政府组织在社会协调、构建政府组织与公民群体之间的联系、建立社会共识等方面贡献卓著；但其发展也存在着许多问题，面临着各种困难。在与国家机构和国际组织关系的构建问题上，一些非政府组织受到民众的批评，被认为过于依赖政府组织，或者成为国际势力的新买办。例如Tandon等左翼批评者指出，非政府组织帮助和维护(甚至扩大)了非洲新殖民主义体系；Hearn更直接批评非洲的一些非政府组织是“新买办”*Tandon, Y. (1996) ‘An African perspective’. In D. Sogge, K. Biekart and J. Saxby (eds), Compassion and Calculation: the Business of Private foreign Aid London: Pluto press.，它们依靠国际机构来管理西方援助资金巩固他们的政治和经济权力。Kaldor也认为这些组织已经成为“驯化”激进的社会运动的工具*Kaldor, M. (2003) Global Civil Society: An Answer to War. Cambridge: Polity Press.，并进而指出，非政府组织可能会削弱来自社会运动的草根行动*Kaldor, M. (2003) Global Civil Society: An Answer to War. Cambridge: Polity Press.。他们质疑增加对非政府组织的财政支持可能实际上损害了具有代表性和参与性的民间社会*Mercer C. NGOs, civil society and democratization: a critical review of the literature. Progress in development studies, 2002, 2(1): 5-22.。

另一方面，也有学者指出，在发展中国家，许多地方的非政府组织的发展面临着威权主义政权所形成的压力，这成为发展非政府组织的瓶颈问题。*Cleary S. The role of NGOs under authoritarian political systems. Springer, 1997.例如在Okafor关于尼日利亚非政府组织的研究中强调，这些组织在增进当地社会的人权和影响该国立法的民主化建设方面起到一定的作用，也帮助行政部门强化军事统治的合法性，但在威权主义秩序下，它们的发展程度目前仍然十分有限。*Okafor, O. C. (2004). Modest Harvests: On the Significant (But Limited) Impact of Human Rights NGOs on Legislative and Executive Behaviour in Nigeria. Journal of African Law , Vol. 48, No. 1 (2004), 23-49.在亚洲，Gray在对越南案例的研究中指出，威权主义的政体限制了越南非政府组织的发展规模和数量，因而如何推广越南的民间社会发展和支持农村社会组织成长是尚未解决的问题。在拉美国家，Bebbington强调许多非政府组织在进行转型后面临着身份的重新定位问题。这些讨论都涉及到非政府组织的自主性建设问题*Gray, M.L. 1999: Creating civil society? The emergence of NGOs in Vietnam. Development and Change 30, 693-713.。

在与民间社会的关系问题上，一些人批评非政府组织的运作会具有官僚化的倾向*夏道明：《试论我国非政府组织公信力问题及其提升》，《新疆社科论坛》2010年第5期。。这使许多非政府组织的管理往往变得不民主，形成与捐赠者和国家组织合谋的态势。例如在孟加拉国，Wood对“特许经营国家”的模式提出了关注。由于越来越多的社会服务项目被委托给地方非政府组织，一些非政府组织将工作注意力集中在捐助者的资助和行政采购而不是推进社会政治改革运动的发展。一些学者也谈到，虽然非政府组织具有更多的社区实施机会和基层组织参与*Wood, G. 1997: States without citizens: the problem of the franchise state. In Hulme, D. and Edwards, M., editors, NGOs, states and donors: too close for comfort? London: Macmillan, 79-92.，但这些组织在项目管理中所具有的官僚主义色彩和政府对项目管理的低效率常常导致发展项目的执行无效。Mac Abbey批评一些非政府组织缺乏协调，管理机制不善，运作效率低下*Mac Abbey E. Constructive regulation of non-government organizations. The Quarterly Review of Economics and Finance, 2008, 48(2): 370-376.。因此，美国企业研究所(AEI)在2003年6月在其网站发声，提出“非政府组织的透明度和问责制问题”*Welker M. Enacting the corporation: An American mining firm in post-authoritarian Indonesia. Univ of California Press, 2014.。另外，Oxfam也指出另一个管理问题，虽然在理论上说非政府组织经营应该拥有比私营机构更为有效的管理结构，但缺乏被广泛接受的绩效衡量标准阻碍了非政府组织制定明确的目标和评估工作进展*Oxfam G B. Cash-transfer programming in emergencies. Oxfam, 2006.。

此外，也有批评者指责非政府组织具有私利，并未对广大民众服务，而是服务于私利或者机构利益*Tandon, Y. (1996) ‘An African perspective’. In D. Sogge, K. Biekart and J. Saxby (eds), Compassion and Calculation: the Business of Private foreign Aid London: Pluto press.。Hearn批评说，一些非政府组织牺牲他们推进社会发展的理念而成为自利的行为者，按自己的利益来设立议程。因此，非政府组织是代表贫穷的和边缘化群体的利益还是捐助者的利益，是赋予非政府组织行动的零政治动机只关注具体事务的运作，还是强化非政府组织的社会性、公益性以赢得公众信任*Hearn, J. (2007) ‘African NGOs: The new compradors?’ Development and Change 38, 6: 1095-110，都是值得探讨的问题。

在非政府组织与国际组织的协同关系上，尽管国际组织常常强调非政府组织的作用，但在国际援助资金分配中真正落到非政府组织的资金比重很少。例如在非官方国际援助中，非政府组织获得的资金只占援助资金总额的15—20%*OECD, DAC1 Official and Private Flows (op. cit.). The calculation is Net Private Grants/ODA.。根据《2015年全球人道主义报告》，在国际人道主义援助总额中，只有0.2%直接投向地方和国家非政府组织，3.1%直接投向受灾国政府*Global civil society 2005/6. Sage, 2005.。这一方面是由于国际援助的资金容易被滥用。同时也由于项目管理方面的问题，例如Hancock批评国际援助经费的使用很不透明，常常为城市精英、专家和政府官员所获得，并未真正为需求人群所获得*Hancock G. Lords of poverty: The power, prestige, and corruption of the international aid business. Atlantic Monthly Press, 1992.。因此，国际组织与各国政府组织给予非政府组织的支持资金也很少*Assistance G H. Global Humanitarian Assistance, 2015. Global humanitarian assistance report 2015, 2015.，并且质疑非政府组织的权力资源和管理能力。

六、小结

本研究通过对国外学者对非政府组织在国际发展中所起作用的讨论，反映了人们在此议题上的各种观点以及相关的实践。这一回顾为我们加深理解非政府组织的国际实践提供了相应的概念背景和经验基础。它所涉及的议题十分广泛，而且不同学者所采用的视角也有很大的差异。但在这些研究中我们仍然可以看到一些共识。作为活跃在第三部门中的社会主体，非政府组织在提供人道主义援助方面积极行动，也在推进公民参与、培育民主制度、保障公民权利、提供社会福利等方面进行努力。这些因素都强化了非政府组织在推进社会发展进程中的作用。同时，在推进全球发展方面，非政府组织可以作为国际发展运动的“信息传达者”“协调者”“思考者”和发展方向的“探索者”。在实践中，这些非政府组织成为国际组织在进行发展工作和人道主义援助的地方执行者，也是推进全球治理理念和国际发展的积极行动者。本研究在对于这些案例和研究评述中把非政府组织议题放到全球发展的背景中去探讨，以期揭示这些组织在全球发展过程中的功能和特点。

当然，我们也要意识到各国的非政府组织结构复杂，并且与当地社会的文化、政治和经济背景密切相关。要研究这些复杂的关系，就要深入考察非政府组织的行动逻辑，研究私人领域和公共领域以及市民社会和市场的关系。但是在不同的社会中这些关系很不一样，而且各地非政府组织生存的环境也很不同，难以充分地反映非政府组织行动的多样性。因此，本研究聚焦在对于非政府组织行动在推进发展方面的效应。这一研究虽然离不开对非政府组织发展成果和各影响因素间相互联系的考察，但其研究的焦点是理念原则和政策倡导。基于这一考虑，本研究把非政府组织的议题与全球治理的议题相关联，撇开了社会背景制度关系的分析，以便为我们理解全球发展的社会基础和发展主体提供基本的概念原则和分析框架。