糖业目标价格政策的国际经验及对我国的启示

刘晓雪，白宗航，王沈南

（北京工商大学经济学院，北京 100048）

糖料与食糖一直是各国特别关注的重要农产品，在世界15个农副产品中，食糖是价格波动最大的产品。为了减缓世界糖价剧烈波动对国内生产和消费的影响，保持国内糖价相对稳定，各国都制定了相应的政策。主要产糖国往往基于本国食糖产销平衡与对外贸易状况，形成一套与本国国情、贸易地位相匹配的糖业管理体制和政策体系。根据食糖产销平衡状况，将这些主要产糖国分为出口导向型、进口导向型和大致平衡型国家。考虑到我国糖料与食糖产业正在讨论引入目标价格政策，重点梳理主产国糖业目标价格政策的实施经验，对主要规律进行分析和提炼，为我国糖业目标价格政策的实施提供借鉴。

1 供需基本平衡型国家目标价格政策

美国、印度和墨西哥等供需基本平衡型国家在构建相对统一的管理部门和产业信息监测系统的基础上，通过实施目标价格为核心的价格支持政策，配套以市场配额、关税配额等政策和灵活的调控策略，达到保持供需平衡、促进农民收入稳定的目的。

1.1 形成“一个政府部门+一个行业协会或合作社”的统一管理体制

美国食糖产业由农业部统一管理，长期以来，农业部主要通过以目标价格为核心的价格支持政策，配套以市场配额和糖料种植面积配额双重管理，再结合严格的关税配额政策，来保护农产品价格、支持农户收入、稳定国内糖价。依托美国糖业协会这一非盈利组织，保证国内食糖以合理价格供给，实现工农业利益协调。印度食糖产量波动较大，有时是净进口国，有时是净出口国，其甘蔗和食糖产业受印度联邦政府农业部下的农业研究理事会、印度农业合作社及印度糖业协会管辖，是政府主导型的管理模式，由农业部负责制定生产支持、市场调控和进出口贸易政策。

1.2 通过目标价格政策强化对国内食糖价格的支持以稳定糖农种植意愿

全球农产品目标价格政策的实施方式多样，既有目标价格补贴政策，也有目标价格损失保障政策，还有无追索权贷款的方式。美国主要是通过无追索权贷款方式来保障扶持价格，保障食糖价格在预期区间内运行。尽管该政策没有冠目标价格之名，但有目标价格之实。此项贷款直接支持对象主要是食糖加工商，间接支持对象是上游的甘蔗、甜菜种植户及下游的食糖精炼商、供应商等。美国农业部（USDA）授权商品信贷公司（CCC）按某一固定贷款利率向糖厂（加工商）提供无追索权贷款，正常情形下原糖和精制甜菜糖贷款利率均遵循美国农业法案的规定（贷款利率即支持价格）。特殊情形下，如果USDA认为世界其他主要产糖国在出口补贴标准和国内生产补贴标准超过该国与美国政府签订的农业协议中的标准，USDA可调整贷款利率增加支持力度。USDA给予加工商的“加工糖”无追索贷款有最高量限制，若糖料变为制成品，糖厂应将白糖产权交给USDA办的CCC管理。然后农业部才开始把贷款支付给糖厂，糖厂将失去对成品糖的支配权和所有权。如果糖厂决定连本带利地向农业部还款，糖厂将再度拥有成品糖的支配权和所有权。在贷款的偿还方面，USDA根据市场状况采取差异化措施。比如当供给过剩时，CCC可适当采取临时储备并对存货适当补贴的方式维持食糖市场供需平衡。农业部也支持将计划内存货的原糖、精制糖或低于保障价格的过剩糖用于生物能源（乙醇等）原料的生产。

1.3 执行严格的市场销售配额和种植面积配额制度

食糖是印度市场管控最严格的农产品，管制范围甚至包括两家糖厂之间的距离、特定糖厂需从特定地区采购甘蔗以及糖厂需支付的采购价格。印度食糖由征税糖和自由销售糖组成，无论是征税糖还是免税糖都不能脱离定期配额。印度糖厂要将其自身糖产量的10%出售给政府，这部分食糖价格低于市场价，约为生产成本的20%～30%，称为“征税糖”，政府通过其公共销售系统将这部分食糖以更低的价格出售给生活水平低于贫困线的消费者，称为贫民的福利销售项目。其余食糖为自由销售糖，糖厂按照市场价格进行销售。随着市场形势的变化，政府可以调控征税糖的比例来控制市场的可供量，维持糖价稳定。USDA对食糖市场实行灵活的销售配额制度，配额的确定往往基于对食糖生产、消费、库存、进口量等供需状况的预测给每个加工商分配适当的市场销售配额，用做国内消费的食糖销售额不允许过度偏离配额，除非是满足其他加工商配额需要或出口需要。任何加工商一旦违背配额原则，应承担相应民事惩罚。与食糖配额相对应的是甘蔗和甜菜种植面积的配额，也由USDA均衡分配到甘蔗和甜菜农场中，配额需要定期按照市场实际做出优化调整。

1.4 利用高关税、配额制度以及关税配额控制食糖进口

USDA对原糖和精炼糖进口都实行特殊的关税和配额双重控制，还对含糖食品数量加以限制。食糖进口关税区分为免税、优惠关税税率和非优惠关税税率三类，配额内进口适用优惠税率，超过配额的进口将实行较高的税率，食糖关税高低相差26倍，进口关税主要用于加强糖业管理和稳定，扶持国内糖业生产。USDA通过对食糖生产消费平衡进行监控，并与墨西哥就是否需要额外进口达成一致。如果中美洲的进口确实对美国国内市场造成了破坏并对美国食糖管理体制构成威胁，那么可停止关税减让，但美国必须进行赔偿。美国海关每年对关税配额实施监督，近分界点时即开始不准许按优惠关税超配额进口。

1.5 基于国内供需形势变化及时调整政策方向

美国食糖市场以库存消费比率15%为目标，在市场供给不足时通过增发特别关税配额和加大进口弥补国内不足，同时通过一系列生产扶持政策稳定本国食糖生产；在市场供给过剩时通过扩大食糖出口、鼓励精炼糖厂采购国内原糖和甜菜糖加工后出口、启动糖制乙醇项目等措施释放供给。墨西哥在供给紧张时，多采取增发食糖进口配额的做法，当食糖过剩时，由于美国和墨西哥之间的自由贸易协定，将过剩的糖免税售往美国用于加工乙醇，再将乙醇回售给墨西哥，以此减少过剩糖数量（该政策自2014—2017年美国和墨西哥之间的协议发生过数次变化，两国频发贸易争端，2018年两国达成大体一致，美国将墨西哥可以进口到美国的原糖数量进行限制，进口配额中鼓励了白糖进口而不利于更多的原糖进口）。此外，还通过生产支持与信息报告义务挂钩的办法，要求种植者和糖企履行信息报告义务，构建统一的产业与市场信息系统。

2 食糖净进口国目标价格政策

欧盟（2017年之前为食糖净进口国，2018年有可能转为净出口国）、俄罗斯、日本等食糖净进口国，运用目标价格、生产配额、进口关税或配额等深度干预手段，以达到鼓励国内食糖生产、稳定食糖供应的目的。

2.1 制定参考价格并及时向产业主体发布以稳定预期

欧盟政府往往明确设定食糖市场的参考价格，同时设定甜菜的最低价格，价格基准每年核定一次。价格制定的最高权力部门是欧盟农业部长联席会议。定价的原则是保证每个利益集团都有一定的利益回报。在设立参考价格时，多是以糖的批发价波动为参考。为达到参考价格，委员会有权要求加工者从市场撤回糖并且将其转下一个销售年份，并把其计为第一个年份生产配额的一部分。尽管取消了干预价格，但是欧盟可以迫使食糖加工商从市场中撤回糖，在某些特定情况下，委员会可向私人存储系统提供援助。如果欧盟市场的价格低于参考价格的85%和预计保持低位水平两个月，私人存储援助可能扩展到配额食糖的加工商。除了参考价格、参考价格的85%外，还存在边境价格。边境价格等于第三国农产品到欧盟口岸价加上进口税。

2.2 通过有效的关税或配额优惠措施按需进口食糖

除非互惠协议外，欧盟对所有原糖和糖蜜的进口征收关税，征收关税范围为339（原糖）~419（白糖）欧元/吨，并有较多进口关税优惠安排。按照世贸规定每年出口到欧盟的食糖配额约为135万吨，被用作生物燃料或其他工业非食品的食糖配额约为69万吨。

2.3 通过贸易保障性条款以避免进口食糖大量冲击国内市场

欧盟专门针对非加太国家（ACP）已签订经济合作伙伴协议（EPAs）规定了保障条款的触发条件，实际上约定了进口食糖最大量。对于来自非发达国家的食糖进口达到同期进口量的125%，则取消或暂停关税优惠，施行更加严格的食糖质量监管。

2.4 欧盟生产和出口配额取消，但仍有10个成员国实施双倍支持

2017年10月1日，随着欧盟糖生产配额制度的结束，生产和出口限制被取消。2007—2017年实行的以销定产的严格配额制度被取消后，作为共同农业政策的一部分，19个食糖生产成员国中10个成员国维持了食糖生产的双倍支持。芬兰、希腊、意大利和西班牙为了在配额制终止后确保国家食糖生产，保留了食糖生产的双倍支持。这些成员国担心他们竞争不过西北欧的食糖加工商。波兰、捷克共和国、斯洛伐克共和国、匈牙利、罗马尼亚和克罗地亚也决定维持双倍支持。10个成员国给予食糖生产的双倍支持水平差别很大，芬兰约为67欧元/hm2，罗马尼亚则超过600欧元/hm2。在食糖配额制终止后，这些双倍支持会持续到2020年当前的共同农业政策结束为止。2017/2018榨季欧盟市场出口量将不再受限制，具体出口量的多少将与其产量增幅有直接关系。目前来看阻碍欧盟食糖出口的直接原因是其高糖价，多年的管控直接抬升了欧盟境内的食糖价格，欧盟食糖如果想要投放国际市场，参与国际竞争，就需要拉低糖价至可与世界食糖市场竞争的水平，否则将直接影响最终出口量的多寡。

2.5 欧盟市场化改革将提升糖业竞争力，有可能成为新的食糖出口区域

随着生产配额体制的结束，欧盟糖业将更加市场化，产业集中优势将逐渐转向竞争力较强的国家和地区，例如法国、德国、荷兰、比利时和卢森堡等产量相对较高、技术和资金优势更加突出的国家，带动整个欧盟食糖产业生产效率的提升，新的一年欧盟食糖的产量和竞争优势将越发明显，而增加的产量极有可能会出口至国际市场。

3 食糖净出口国产业竞争力提升政策

巴西、澳大利亚、泰国等出口导向型国家，一般不实施目标价格政策，而是在高效管理体制的基础上，通过扶持生产、鼓励科技创新、延长产业链、壮大合作组织等举措，提高食糖产业国际竞争力、促进出口贸易。

3.1 通过立法建立符合国情、高效率的产业管理体制

澳大利亚依照《食糖工业法》，建立了由甘蔗种植者协会、澳大利亚糖业委员会（ASIC）、糖业试验站管理局（BSES）、昆士兰糖业公司（QSL）、糖业研究与发展公司（SRDC）等组成的管理体系。泰国依照《甘蔗与蔗糖》法案进行糖业管理，规定甘蔗与糖委员会承担全国甘蔗和蔗糖工业组织、协调和监察职能，并设置执行委员会、甘蔗与食糖稳定基金管理委员会、甘蔗委员会及食糖委员会进行专项管理。因2017年巴西就泰国糖补贴将其告到了WTO，2017年年底泰国修订了《甘蔗与蔗糖》法案的部分内容，但是管理框架变动不大 。

3.2 重视构建生产扶持政策体系与合理的工农利益分配机制

三国均建立了清晰透明的“糖蔗联动、二次结算”制度，实现蔗农和糖企合理的利益分配。巴西实行按质论价和糖蔗联动政策，调动蔗农提高甘蔗含糖分的积极性；通过农业保险保费补贴和保护信贷额度、巨灾保障基金、特别贷款等给予生产保障和融资支持。

3.3 把科技创新作为竞争力提升的重要支撑

巴西甘蔗生产投入了大量的技术和人力，拥有甘蔗种植、制糖工艺、甘蔗农机、制糖设备、综合利用和新产品开发等各专业领域的研究所，甘蔗农场也建立自己的实验室进行甘蔗育种、病虫害防治等研究。这些研究机构均由所属行业管理部门直接领导，为解决生产中的实际问题提供有偿服务。澳大利亚联邦和昆士兰州政府对糖业技术研究十分重视，2004年食糖产业改革方案中约40%的资金直接或间接用于科技投入，糖业试验站管理局（BSES）主要负责协调与促进各个科研组织研发技术成果，糖业研发公司（SRDC）负责投资、管理各种科研成果并推动其经济效益最大化。

3.4 重视延伸甘蔗产业链，增加产业附加值

巴西将甘蔗制糖和制乙醇结合在一起，推进甘蔗产品多样化。除此之外，还被广泛用作重要的再生能源进行生化发电（甘蔗发电已占巴西全国发电量的3%），糖厂废水100%作为肥水用于灌溉甘蔗地，还可用于生物塑料、化妆品、食品、第二代乙醇等领域。泰国也实行了甘蔗—乙醇计划，其中乙醇往往是通过甘蔗和糖蜜两个环节进行加工，但其综合利用方面略低于巴西。

3.5 善于发挥合作组织和行业协会的作用

巴西甘蔗行业协会会员的蔗糖产量超过巴西蔗糖产量的60%，乙醇产量的50%，是巴西甘蔗产业整合和政策制定的主导力量。澳大利亚甘蔗产业几乎所有环节都有经济合作组织，各个组织代表不同群体的利益，相互联系、相互制约。如甘蔗种植者协会由蔗农资助和控制，代表所有蔗农的利益；昆士兰糖业公司（QSL）属于国家财政列支的公共管理部门，代表七大食糖加工商和几千户蔗农的共同利益；还有负责技术研发和推广的糖业实验站管理局和糖业研究发展公司等。

3.6 鼓励出口，积极推动食糖贸易自由化

泰国对进口实行高额关税，2017年12月4日泰国已取消了在甘蔗价格低落时为蔗农提供每吨160泰铢的补贴政策，取消了工业部对食糖出口价的管制和商务部对食糖零售价的管制，取消对A类（内销）、B类（招标销售的原糖）及C类（出口）的配额限制。主要出口国还专门批准推动食糖自由化进程的方案。巴西对于食糖和乙醇实行进口许可制度，但采取出口支持和鼓励政策，如实施出口免税等措施，使巴西国内售价和出口价不一致，提升了国际竞争力。我国2011年前属于供需基本平衡型国家，近两年已经成为食糖净进口国，因此，重点需要借鉴食糖供需平衡国和食糖进口国的经验，适当吸收主要出口国提升竞争力的举措，短期借助目标价格政策为产业发展提供有利环境，长期通过提升产业竞争力保障糖料与食糖产业发展。

4 糖料主产国目标价格政策对我国糖业的经验借鉴

食糖主产国目标价格的实施方式，对我国带来了两种方案的借鉴。探讨糖料与食糖目标价格政策的实施路径，进而希望可选择出最适合当前产业特点、最富有操作性和最能够满足政策目标的政策方案。

4.1 目标价格政策目标及设计的基本原则

我国为了稳定糖料种植面积，推动糖料与食糖产业的稳定健康发展，保障糖农收入，避免当前糖价波动过大而导致产业大起大落这一突出问题，缓解廉价进口糖和非正规进口糖冲击国内市场的局面，启动糖料目标价格补贴政策。总体来看，目标价格政策是在市场形成农产品价格的基础上，释放价格信号引导市场预期，通过差价补贴保护生产者利益的一项农业支持政策。

政策设计需遵循3个基本原则：一是最贴近政策目标，二是最符合糖料与食糖产业链的特点，三是最易于操作并能够避免产业链主体的道德风险。

4.2 糖料目标价格政策方案设计（方案一）

4.2.1 方案设计 总体思路：目标价格可以食糖价格为基准，以蔗农为补贴对象，以主产区糖料生产成本加一定收益为基础首先确定合适的糖料收购价格，并以此测算相应的食糖目标价格。食糖价格按照市场规律波动，糖厂依据糖蔗联动机制兑付蔗农蔗款。若某榨季食糖市场平均价格高于目标价格，不发放补贴；若低于目标价格时，国家按照食糖价差所对应的糖料收购价差乘以糖料入榨量直接补贴糖农，确保糖农稳定收益。

考虑到各糖料主产区生产成本的差异及糖料合理收购价的差异，进而对应的食糖目标价格略有差异。客观来看，广西南宁、云南昆明、广东湛江等地糖价存在一定的区域差异，其主要体现为运输升贴水。

调节频率：考虑到中国糖料生产成本仍然变动较大，目标价格根据情况变化每2～3年调整一次。目标价格在榨季初提前发布，至少给出两个榨季的预期信号，向农民和市场发出明确信号，引导种植和生产。同一省主产区（或地区）实行相同的目标价格。

4.2.2 方案的优势分析 考虑1：为何采用食糖目标价格，而非糖料目标价格？

本方案提出，根据糖料合理价格测算对应的食糖目标价格，依食糖市场价格与目标价格之间的关系来确定是否进行补贴。主要是因为糖料价格是通过地方政府协调定价，而非完全意义的市场价格，目标价格主要是为了发挥市场在资源配置中的主导作用，通过市场价格与目标价格高低比较来确认是否进行补贴。由于糖料价格并非完全由市场形成，无法确定糖料的市场价格并与目标价格对比，因此，本方案不以糖料价格而以糖料加工后的食糖价格作为目标价格。而糖料成本构成食糖成本的70%以上，两者存在合理的折算关系，食糖价格是市场化的，而糖农与糖企由于糖分制约即在砍收24 h内入榨糖分损失较小，因此，两者关系的紧密程度远远超过其他农产品。此外，食糖成本除受糖料价格影响，还受到制糖加工环节、税费的影响，基于起码中等水平的制糖加工效率确定食糖成本价格，对于推动糖业改造升级发挥一定的引领作用。

考虑2：为何采用区域价格而不是全国统一价？

在不同区域采取区域市场价格与目标价格进行比较，而不采取全国统一价，是因为广西、云南、广东等不同产区间存在成本差异，从而合理的糖料成本也是有差异的，食糖目标价格也要反映出区域间的差异，这种目标价格差异应更多反映区域之间的运输升贴水，而不能带来区域间套利的机会。

考虑3：为何采用糖料入榨量为标准而非“种植面积×单产”？

糖料是最容易和最适合实行目标价格的农产品品种，受糖料品种入榨时间制约，糖厂的辐射区域是既定的，其与农户之间的关系也颇为紧密；再考虑到甘蔗糖料的宿根性，因此，建议采用糖料入榨量为标准实行目标价格补贴，而不是像其他农产品品种那样采取“种植面积×单产”的方式。从实际操作来看，由于农户糖料入榨时，糖厂会出具三联单，此单据既用于纳税证明，也可用于目标价格补贴的证明。因此，糖料入榨量有据可依，比较容易实施操作。以广西为例，广西全行业已实行了由进厂入榨开始的全面动态监测系统，这为糖料产业目标价格政策的实施奠定了基础，极大地降低了目标价格政策的操作成本。

4.2.3 方案可能存在的问题 该方案可能存在下述问题：糖厂为降低成本，可能有提高含杂率、优质品种价格执行不严格等动机；如果不适当兼顾糖厂利益，可能出现糖厂推动食糖价格偏低的可能；还有，供给过剩时，根据预期调整生产的时间可能拉长。尽管该方案仍存在一些漏洞，但和其他能够考虑到的方案来比，本方案在实施方面具有贴近政策目标、易于操作、符合糖料品种与食糖产业链特点等优势，也存在糖料成本核算的准确性、严谨性等难题。考虑到当前食糖市场面临国际糖价持续下滑、贸易保障措施实施后非正规进口糖涌入国内市场这一严峻形势，建议尽快推出目标价格政策，给予糖农合理的种植预期，调节糖料生产。

4.3 糖料目标价格政策方案设计（方案二）

总体思路：借鉴美国食糖产业以无追索权贷款为核心的目标价格政策框架，成立中国的CCC公司，或以现有政策性银行为依托，由农业农村部、财政部、发改委等有关部门授权，作为目标价格实施的主要机构。目标价格可以食糖无追索权贷款率为基准，紧盯食糖价格，以糖厂和蔗农为补贴对象，以主产区糖料生产成本加一定收益为基础首先确定合适的糖料收购价格，并以此测算相应的食糖目标价格。食糖价格按照市场规律波动，糖厂依据糖蔗联动机制兑付蔗农蔗款。当某榨季食糖市场平均价格高于目标价格时，糖厂按照市价销售，正常还款；当某榨季食糖市场平均价格低于目标价格时，糖厂按照无追索权贷款利率对应的支持价格，将食糖交付CCC公司或者授权公司。为了避免授权公司受到还债糖的压力，必须制定相应的配套政策，比如在糖价距离支持价格还有一定差距时，实行市场干预政策，以期稳住价格，避免带来过多的还债糖，而市场干预政策的有效与否，就影响着该政策的执行效果。该政策的执行，必须以有力的贸易政策和平衡的市场配额为前提，即能够管住配额外的进口糖，也能够有大致稳定的市场产量。

调节频率：考虑到中国糖料生产成本仍然变动较大，目标价格根据情况变化每2～3年调整一次。无追索贷款率在榨季初发布，以向农民和市场发出明确信号，引导种植和生产。

5 结论与讨论

（1）从巴西、印度、欧盟、美国、澳大利亚等国家和地区糖业发展与产业管理的实践来看，各国政府均把促进糖料产业持续稳定发展作为主要政策目标，主要政策措施与经验包括以下几个方面。

第一，依靠生产、贸易、调控、金融等一揽子政策而不是单一政策实现政策目标，政策目标一般为维持国内供需平衡或者稳定产业发展。

第二，通过食糖市场调控促进价格基本稳定。从已有食糖市场调控措施来看，各国根据本国糖业特点和国家利益选择有利于自身的政策，但总体上可以归结为4类市场调控措施：（1）以参考价格为主、关税配额为补充的欧盟市场调控措施，当市场价格低于参考价格时，采取稳定市场的措施，关税配额保证政策调控的可供给量是有效的；（2）以无追索权贷款为主，以市场配额、关税配额、原料弹性项目为补充的美国市场调控政策，以贷款利率为支持价格，当糖价低于农业津贴项目支持价格时，糖厂可以获得最低保障，将食糖交给CCC公司，当糖价高于该项目价格时，按照市价销售，归还贷款。由于糖料与食糖之间的紧密关系，糖厂和农户收益都得到保障；（3）以进口关税为主的市场调控政策（以印度为例），根据本国市场生产和消费状况的变动，当本国为进口国时，进口免关税；当本国为出口国时，实行进口许可或者进口关税（60%），稳定本国产业发展；（4）以政府干预为主的调节政策（以日本为例），日本采取进口糖批准政策，进口后并不直接在市场上销售，而是卖给政府。国内食糖调节参考价格能够覆盖国内食糖总生产成本，但是进口糖按照规定的进口糖市场零售价卖给食糖加工企业，其与食糖调节参考价之间差额用于扶持、补贴国内食糖生产和加工企业。即使国际糖价较低，进口糖也无法冲击国内食糖市场。

第三，实施按质论价收购政策保证产业链利益分配格局合理，实现产业均衡发展。

第四，综合运用自动进口许可、配额外进口自律、贸易保障措施、关税配额等贸易政策保护国内糖业，短期减缓进口糖冲击。并大力打击走私，突出产品特性和风味口感，降低非正规进口与玉米甜味剂的替代效应。

（2）综合两种目标价格政策方案的现实基础、操作难度，方案一较方案二更容易实现，也具有较好的物质基础。建议以方案一为主实施糖料与食糖的目标价格政策。实施目标价格政策的难点在于如何确定合理的目标价格，将保障产业稳定发展与维护产业发展动力两者实现动态均衡。当前我国配额外进口糖到岸税后价成为国内农产品市场价格的标杆，一些时段配额外进口糖进口到岸税后价已低于我国生产成本。因此，确定合理的农产品价格是一个两难问题。已证明目标价格如果长期高于国内市场价格是不会持续的：第一，价差补贴的财政压力极大；第二，容易超出我国加入WTO承诺的特定农产品8.5%允许范围。如果目标价格不足以超越生产成本，生产就没有动力，即便可以通过脱钩的补贴保障农民收益，糖业安全也将无法保障，这是无法承受的。因此，确定合理的目标价格需要综合考虑到岸税后价、国内市场价和生产成本。此外，制定糖业目标价格后，玉米甜味剂、走私糖的替代效应不容忽视，如何减少走私糖的替代，准确计算玉米甜味剂的替代边界，这是实施中不容回避的问题。