土地流转“非粮化”现象对粮食安全的影响与对策

文｜文翊 粮食科技与经济杂志社总编辑

近年来，各地土地流转规模逐年扩大，工商资本下乡租赁农地呈加快发展态势，潜在风险相继显现，尤其是流转后出现的“非粮化”现象必然对粮食安全造成不利影响。

农地“非粮化”趋势日益加快

据笔者考证, 农村土地流转的实践自20世纪90年代开始至今从未停止过，且流转范围越来越广，规模越来越大，方式越来越多。不可否认，在家庭承包责任制背景下，土地流转是农业规模化经营的重要选项，通过土地流转可以实现土地相对集中，消除土地细碎化经营之弊。

近年来，中央实行“三权分置”制度改革，全国农村土地流转全面推开，新型经营主体纷纷进入。据农业部最新统计数据表明,“目前,全国土地流转面积已达4.6亿亩, 超过承包耕地面积的三分之一, 土地流转面积还有进一步扩大的趋势”。总的来看，农村土地承包经营权流转呈加快趋势，流转形式多样，流转对象多元。

农村土地承包经营权流转状况与农村劳动力转移速度、农村二三产业发展程度相适应，多数地方是平稳健康的。然而，个别地方也出现了违背农民意愿强行流转，流转中出现“非粮化”等问题。“非粮化”的土地流转，最直接的恶果就是耕地面积持续减少。投资农业领域经营的工商企业因经营不善而拖欠土地流转租金，甚至违反土地流转合同而 “跑路”“毁约弃耕”等失约现象常有发生。

国土资源部部长徐绍史指出：“农村集体土地决不能搞房地产开发。”目前，按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，各地正在做好农村土地确权登记颁证工作，严格土地用途管制。农村承包地、宅基地、农村集体建设用地都要确权登记颁证。由于一些地方在土地流转中难以守住粮食种植这一底线，土地流转中的“非粮化”势头不减。一些本来种粮食的土地被流转为搞养殖业、花卉业、生态农业、观光农业、休闲农业等。

有些土地流转后，虽然土地用途仍然属于“农业范畴”，但种植经济作物显然成为首选。安徽省阜阳市农办的调查显示，土地流转后每亩平均产值在3000—4000元之间，是分散经营的3倍以上，但土地用途基本上改成了蔬菜经营、速林木种植、水产养殖等，种水稻、小麦难以产生这么高的效益。

有媒体报道，在江苏省赣榆县墩尚镇，养泥鳅1亩产出效益比种30亩水稻还要高，所以附近几个村的农民都愿意把土地流转过来养泥鳅，他们除了拿固定的流转费外，还在企业打工挣工资。也有些农户自己从种水稻改成了养泥鳅，由泥鳅养殖协会负责收购和销售。全镇9800个农户，耕地3.4万亩，流转土地2.1万亩，有6000户被协会组织起来养泥鳅，产值12亿元，农民人均纯收入从泥鳅产业就增收5470元，占比为68.6%，而种粮收益只占总收入的4.5%。

“比较效益就是导向”，对一个乡镇政府而言，不可能干预农民应该种什么，不种什么。目前农户对农户流转的土地基本还是用来种粮食，但农户对协会、农户对企业、农户对种养殖大户的流转多数出现了土地“非粮化”趋势，并且这一趋势还会加快。因此，对这一影响粮食安全的苗头要给予高度重视。

“非粮化”对粮食安全产生不利影响

有专家分析，“非粮化”对粮食安全产生不利影响有三个方面：第一，它会使粮食产量下降。在粮食单产一定的条件下，粮食播种面积的下降必然带来粮食产量的下降。粮食单产的提高主要依赖粮食品种改良和生产技术提高，一般来说，品种改良和技术提高比较缓慢。因此土地流转的“非粮化”必然直接导致粮食产量下降，危及粮食安全。第二，它会使土地肥力下降。土地由粮田改为设施农业后，田间的水利灌溉系统随之改变，更为重要的是土壤层也发生了改变甚至破坏。一旦受流转方因为流转期限到期或因经营原因中途离开，将已从事设施农业的土地恢复为种植粮食的农田将非常困难，甚至根本不可能恢复。第三，损害了农民利益，降低了农民种粮积极性，影响粮食产量。“非粮化”给农民造成许多假象，由于粮食价格不高，农民收入减少，使人们不得以改种经济作物，粮食种植面积锐减。

土地流转与粮食安全的关键因素是土地，因为土地流转是以土地为载体，而粮食安全中的粮食产量及粮食生产能力都与土地息息相关。当土地经营权流转作为一种财产性收入被农民认同时，由于他们生活处境的复杂性，如农民因为买地下六合彩、赌博等陷入经济困境，一时冲动下可能“卖地”；重大的自然灾害、疾病等天灾人祸使农民负债，也有可能被迫“卖地”偿还；或者即便没有这些压力，一意进行土地流转，导致耕种土地的大量流失，国家粮食安全必然出现危机。

当前土地承包经营权流转还存在无序性、被动和不规范性。农户土地租赁范围主要在村组内部亲戚、邻居或朋友之间，仍然有超过一半的农户的地租赁期限较短或不确定。农户间的自由流大多为口头协议，缺少书面合同，参考文献，矛盾纠纷难以避免，私下进行的流转缺乏申请、登记、报告等一统系列程序，缺乏集体经济组织的适当干预，处于无序状态。发包中由于对预期增值认识不清或者漠视，造成对农民、集体利益的损害，甚至剥夺农民承包，造成不稳定因素。

同时，有专家还分析了土地流转中农村劳动人口减少对粮食安全的影响。随着中国经济的发展和城市化进程的加快，大量农民涌向城市并且以青壮年为主，在农村只剩下老人和小孩。由于农村出行交通不便、公共卫生服务缺失、商业环境落后、农业产业化任重道远等，使得在外务工的农民工出来工作后，随着眼界的开阔，对老家农村会感到诸多的不适应。而正是这一代农民工大多都不习农事，也不愿农事，再加上城市生活已经占用了他们的大部分时间，承载了他们几乎所有的梦想，所以他们对祖辈赖以生存的土地也就慢慢地疏远了。农村劳动人口的减少会大大降低粮食生产能力，特别是在不能实行新品种引进和应用的地区。

严格控制农地流转“非粮化”行为

众多流转农地“非粮化”行为与国家政策要求相违背，给我国粮食安全带来严重隐患。据农业部总经济师钱克明在国务院发展研究中心主办的“中国发展高层论坛”报告中预测，到2020年，中国粮食需求量预计达到7.2亿吨，而粮食生产极限大概为6.5亿吨左右。因此，为满足日益增长的粮食需求量，必须严格控制农地流转后“非粮化”行为。

最近，一项国家社科基金课题研究的作者刘丹撰文指出，农地优先流转给粮食加工企业和种粮大户是提高粮食生产效率的重要手段，将农地流转给种粮大户和粮食加工企业有利于确保农地流转后继续用于粮食生产，也有利于形成粮食经济的产业化发展道路。粮食产业链包括粮食生产、收购、加工转化、产品、消费等五个阶段。由于我国农产品市场受国家价格调控影响严重，粮食生产、收购和加工出现脱节现象。如2009年下旬在国际市场大豆价格快速下跌的情况下，国家临时收储的高价大豆连续数次流拍，出现了一边是国储大豆“仓满为患”，而另一边则是不少国内油脂加工企业“无豆下锅”的尴尬局面。在这一过程中如果粮食生产、收购和加工能够实现对接，粮食产业发展就会顺利进行。除将农地优先流转给粮食加工企业外也可以流转给种粮大户，种粮大户具有粮食种植的初步规模和粮食种植经验，将农地流转给种粮大户可以充分发挥粮食种植规模化效益。因此，将农地优先流转给粮食加工企业和种粮大户是实现粮食种植产业化发展和粮食安全的必然选择。

目前，农地流转费用在我国还没有形成严格的指导标准，流转费用由农地承包者与经营者之间根据具体情况协商决定，不同年份流转情况也有所差别。有些地方以粮食实物量估计，如安徽某地农地流转按照当年180公斤水稻市场价为折算标准。一般农户只会拿到以水稻最低市场价估算的农地流转费用，严重影响农户流转农地意愿。还有些地方农地流转费用市场价格混乱，农户盲目抬高流转费用，造成种粮主体收益大大减少。针对这样的情况，需要依据农地质量、农地附近交通情况和农地聚集程度等因素制定农地流转费用分类指导标准。

刘丹认为，规避政府强制流转行为流转农地“非粮化”行为，与工商资本下乡和地方政府、村集体联合操纵农村集体土地有很大关系。我国农村土地归集体所有，农民享有承包经营权。尽管农村土地承包权30年不变，但村集体对农村土地仍有较大管理权，且不少农民还保留着传统“公社”思想，对村集体的安排被动接受。如四川省剑阁县村小组强制种烟叶事件，地方政府将村干部工资与农地强制流转指标挂钩，逼迫农地流转“去粮化”。基于此，要规避政府强制流转行为，建立农地流转政府工作备案与审核制度。上级政府应在制定严格农地流转准入规则的基础上，严格审核农地流入主体自身资质，使政府强制流转农地的“寻租”行为在源头上得到遏制。

当前，急需建立一套完备的且与流转出农地农户利益挂钩的监督体系。农民将土地流转后并不意味着对土地失去管理权，除收取租金外也要承担一定的监督责任，定期检查承包农地是否仍在进行粮食种植。为防止农户短视行为，可在农户流转租金中收取一定比例质保金，在年末按照农地使用情况确定归还及奖励金额。除与农户自身利益相关监督外，国家也需要有负责农地生产监督的专门部门，建立政府与保险公司的业务合作关系，建立农业经营主体间相互监督的机制。国家、社会和农户联合监督才能确保农地流转后真正用于粮食生产。

完善流转农地种粮补贴机制是激励农业经营主体选择农地流转及流转后用于粮食生产的重要方式。当前，为鼓励农地流转，政府财政对具有稳定流转关系、符合土地承包政策法规等条件的土地承包者给予补贴。原有粮食补贴在承包户与经营户间协商分配，新增补贴向规模化粮食生产主体倾斜，这样的补贴方式加快了农地流转但没有达到保障流转农地用于粮食种植的目的。当前，流转农地种粮收益低成为制约农地经营主体继续种植粮食的重要因素。如果能形成针对种粮低收益的补贴机制无疑对愿意种粮的经营主体来说是极大的扶持。补贴不仅仅局限于资金补贴还可以增强种植技术形式补贴，如为农地规模化经营者定期进行技术培训，将先进的播种技术推广给农地经营者，帮经营者引进生产机械等。非现金补贴也可以规避农业经营主体为骗取补贴而将流转农地“非粮化”。

另有专家强调，农村土地流转过程一定要“坚持最严格的耕地保护制，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线”和实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。

土地流转中，出现强征土地，乱占耕地等现象，严重侵犯了农民的合法权益，不利于粮食生产的稳定。这就要求政府健全社会保障制度，保护农民利益，使农民老有所养，病有所医，从而提高他们的生产积极性，提高粮食产量，保障国家粮食安全。

湖南省省委党校教授张四梅表示，加强农村土地流转审查监督，进一步规范农村土地流转行为，保障国家粮食安全尤为重要。张四梅提出了四个方面的建议：健全土地流转审查监督机构；完善土地流转审查监督制度；加强流转信息跟踪监管服务；构建土地流转监管奖惩机制。