农业部九位司长解读《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》（上）

习近平总书记主持中央深改组第三十七次会议审议通过《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发。《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》是党中央出台的第一个关于农业绿色发展的文件，是贯彻落实习近平总书记重要指示要求和新发展理念的重大举措，是指导当前和今后一个时期农业绿色发展的纲领性文件。

农业部九位司长对《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》进行了解读，本部分收录了农业部发展计划司司长张合成和农业部科技教育司司长廖西元的观点。

另外，农业部种植业管理司司长曾衍德、农业部畜牧业司司长马有祥、农业部渔业渔政管理局局长张显良的观点收录在本刊本期（中），农业部市场与经济信息司司长唐珂、农业部农产品加工局局长宗锦耀、农业部农产品质量安全监管局局长广德福、农业部产业政策与法规司司长张天佐的观点收录在本刊本期（下）。

张合成：优化农业主体功能和空间布局 推动形成绿色发展新格局

农业主体功能和空间布局是实现绿色发展的重要基础和前提。中办国办在《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》中明确提出，要优化农业主体功能和空间布局，构建科学适度有序的农业空间布局体系。贯彻落实意见精神，应紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，合理区分农业空间、城市空间、生态空间，进一步优化农业生产力区域布局，以资源环境承载力为基准，坚持山水林田湖草是一个生命共同体，规范农业发展空间秩序，推动形成与资源环境承载力相匹配、生产生活生态相协调的农业发展格局。

优化农业空间与城镇空间布局。国土空间是宝贵资源，是人类赖以生存和发展的家园。习近平总书记指出，悠悠万事，吃饭為大。在城乡统筹发展的大背景下，国土空间开发，既要满足人口增加、人民生活改善、工业化城镇化发展的需求，更要保障国家粮食安全和重要农产品有效供给。要坚持最严格的耕地保护制度，严格控制城市空间总面积的扩张，控制各类建设占用耕地，特别要保护好平原和城市周边的永久基本农田，促进城乡空间优化和统筹发展。

促进农业空间与生态空间协调布局。生态空间是维护国家生态安全的基础和保障，应坚持保护优先。农业生产是自然再生产的过程，与绿色发展最具相融性。要充分认识农业的重要生态功能，积极发挥农业的生态、景观和间隔功能，大幅提升农业的生态效能。在农业生产中要扎牢农业绿色发展的生态功能保障基线，充分考虑对自然生态系统的影响，不能造成生态环境的不可逆转，促进生产生态协调发展。

坚持农业生产与资源环境承载力相匹配。要按照自然资源利用上线的要求，立足各地水、土等资源现状，按照优化发展区、适度发展区、保护发展区的布局，引导农业发展向优势区聚集，减轻非优势区发展农业的压力，防止和解决空间布局上资源错配和供给错位的结构性矛盾，努力建立反映市场供求与资源稀缺程度的农业生产力布局。强化资源环境管控，建立农业产业准入负面清单制度，因地制宜制定禁止和限制发展产业名录，控制种养业发展规模和强度。

以山水林田湖草是一个生命共同体理念布局农业生产。农业绿色发展要尊重自然、顺应自然、保护自然，将绿色导向贯穿于农业发展全过程，推行绿色生产方式，严禁侵占水面、湿地、林地、草地等生态空间的农业开发活动，构建田园生态系统。要遵循生态系统整体性、生物多样性规律，立足空间均衡和稳定，加快划定粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，认定特色农产品优势区，明确区域生产功能，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给。

实际工作中，要建立重要农业资源台账制度，摸清农业资源底数。构建天空地数字农业管理系统，利用航天遥感、航空遥感、地面物联网一体化观测技术，实现资源环境的动态监测和精准化管理，为不断动态调整农业主体功能和空间布局提供支撑。

张合成：加快建立贫困地区农业绿色开发机制

《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》提出要“建立贫困地区农业绿色开发机制”。贫困地区大多处于江河上游、湖库水系源头、农牧交错地带，生态地位极为重要，生态系统又十分脆弱。建立农业绿色开发机制，就是要统筹推进产业发展和生态保护，将贫困地区生态环境优势转化为产业优势、经济优势、后发优势。这既是当前治贫之举，也是长远固本之策，事关脱贫和发展的可持续性，事关国家生态安全。

坚持保护优先，为子孙后代预留发展空间。牢固树立大局观、长远观、整体观，把生态保护放在优先位置，摸清资源底数，立足环境承载力，科学编制农业产业发展规划，精准选择特色优势农业，合理确定产业开发强度。要划定生态保护红线，彻底改变大开发、拼产值、比税收的功利主义、形式主义倾向，坚决不选破坏资源和环境的产业，坚决不走先污染后治理的老路，坚决不干毁祖传家业、断子孙后路的蠢事，让农业产业发展经得住实践、人民和历史的检验。

做足山水文章，让绿水青山成为脱贫靠山。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，用好生态绿色牌、善做山水文章，推行绿色生产方式，推进绿色产业扶贫，向绿色要生产力、竞争力，走出一条生态文明建设与经济发展相得益彰的脱贫致富道路。发挥贫困地区比较优势，发展绿色产业、生态产业、循环产业，发展休闲农业和乡村旅游，推进一二三产业融合发展，让贫困群众从农业产业发展中得到更多实惠。

强化品牌打造，给扶贫产业插上腾飞翅膀。抓住农业供给侧结构性改革的有利机遇，适应消费市场升级需求，在贫困地区大力发展绿色、有机和地理标识优质绿色农产品。支持贫困地区打造区域公用品牌，做好品牌培育、推介、引导和监督，扩大品牌影响力，提升特色优势产业的核心竞争力。指导支持贫困地区创建一批特色优势明显、产业基础好、发展潜力大、带动能力强的国家级特色农产品优势区，打造一批特色农业品牌，带动农民群众脱贫致富。

创新体制机制，为绿色发展提供有力保障。优化贫困地区农业主体功能与空间布局，以粮食生产功能区、重要农产品生产保护区划定以及特色农产品优势区创建为抓手，建立反映市场供求与资源稀缺程度的农业生产力布局制度。以县为单位，建立农业产业准入负责清单制度，明确种养业发展方向和开发强度。强化资源保护与节约利用，建立健全耕地轮作休耕制度、节约高效的农业用水制度以及农业生物资源保护与利用体系。加强生态环境保护，建立健全农业投入品减量使用、畜禽粪污资源化利用、草原保护等方面的制度。

廖西元：推进农业废弃物资源化 提升农业绿色发展水平

农业废弃物是农业生产的“另一半”，是放错了地方的资源，用则利、弃则害。开展农业废弃物处理和资源化利用，是推进农业供给侧结构性改革、推动农业绿色发展的重大任务和举措。《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》提出，到2020年秸秆综合利用率达到85%，养殖废弃物综合利用率达到75%，农膜回收率达到80%。实现这一目标，要深入实施东北地区秸秆处理行动、畜禽粪污资源化行动、农膜回收行动，强化政策引领、典型示范、主体培育，确保取得实效。

一是推进农作物秸秆综合利用。坚持因地制宜、农用为主、就地就近，大力推进秸秆肥料化、饲料化、燃料化、原料化、基料化，整县开展秸秆全量化利用。在东北地区玉米主产县率先开展试点，积极推广深翻还田、秸秆饲料无害防腐和零污染焚烧供热等技术，推动出台秸秆还田、收储运、加工利用等补贴政策，激发市场主体活力，构建市场化运营机制，探索秸秆综合利用模式。不断健全秸秆收储运体系，培育收储运专业人才和服务组织，形成商品化收储和供应能力。完善秸秆利用政策，解决收储点用地难题，推动秸秆综合利用用电享受农业用电价格优惠。

二是推进畜禽粪污资源化。坚持政府支持、企业主体、市场化运作的方针，以沼气和生物天然气为主要处理方向，以就地就近用于农村能源和农用有机肥为主要使用方向，确立了“一年铺开、三年见效、四年基本完成”的工作目标。在畜牧大县实施畜禽粪污资源化利用项目，支持规模养殖场和第三方市场主体改造升级处理设施，集成推广畜禽粪污资源化利用技术模式，提升养殖粪污处理能力，整县推进粪污资源化利用。建立规模养殖场废弃物强制性资源化处理制度，明确地方政府属地责任和规模养殖场主体责任，健全绩效评价考核制度。

三是着力推进农膜回收。以西北为重点区域，以棉花、玉米、马铃薯为重点作物，以加厚地膜应用、机械化捡拾、专业化回收、资源化利用为主攻方向，整县推进，综合治理。建设农膜回收示范县，全面推广加厚地膜，推进减量替代。推动建立以旧换新、经营主体上交、专业化组织回收、加工企业回收等多种方式的回收利用机制，试点“谁生产、谁回收”的地膜生产者责任延伸制度。完善农田残留地膜污染监测网络，探索将农膜回收率纳入农业面源污染综合考核。

廖西元：田园生态系统是整个生态系统的重要组成

田园生态系统是整个生态系统的重要组成。山水林田湖草是一个生命共同体。更加注重生态保育，是农业绿色发展的根本要求。《创新体制机制推进农业绿色发展的意见》提出，要打造种养结合、生态循环、环境优美的田园生态系统。贯彻落实其部署和要求，要以优化农业布局、发展生态循环农业为抓手，持续加力，久久为功，实现农田生态系统更加稳定，农业生态服务能力进一步提高。

一是优化农业产业布局。坚持宜农则农、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林則林，逐步建立起农业生产力与资源环境承载力相匹配的农业发展新格局。优化调整种养业结构，引导生猪养殖向东北等环境容量大的地区转移，按照土地承载能力，推行以地定畜、种养匹配，实现种养结合循环发展。大力发展草食畜牧业，开展粮改饲和种养结合型农业试点，打通种养结合发展的通道，形成粮饲兼顾、种养结合、农牧循环的新型农业结构。开展稻田综合种养技术示范，推广稻鱼共生、鱼菜共生等综合种养技术新模式。

二是加强生态循环农业建设。大力发展生态循环农业，着力推进农业资源利用节约化、生产过程清洁化、产业链条生态化、废弃物利用资源化，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。注重面上推进与示范创建并举、量化目标与制度创新并行，把农业生态环境治理、废弃物综合利用与农业转方式、调结构和地方农业产业发展有机结合起来，形成“主体小循环、园区中循环、县域大循环”的“三级循环”模式，构建起点串成线、线织成网、网覆盖省的生态循环农业示范体系。通过政策扶持和市场机制作用，引导社会资本发展生态产业，形成政府、主体、市场“三方共建”的生态循环农业发展工作格局。

三是开发农业多种功能。尊重自然、顺应自然、加强农业生态基础设施建设，修复农业农村生态景观，强化山水林田路综合治理，提升农业的生态价值、休闲价值和文化价值，打造农业全产业链。依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，发展休闲农业和乡村旅游，培育一批全国休闲农业与乡村旅游示范县、全国休闲农业示范点，推进农业与旅游、教育、文化、健康等产业深度融合，让人们“望得见山，看得见水，记得住乡愁”。