把握好北京“都”与“城”的辩证关系（焦点话题）

杨开忠

深刻把握好北京“都”与“城”、“舍”与“得”、“疏解”与“提升”、“一核”与“两翼”的辩证关系，是新时代“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的基础。其中，“都”与“城”的辩证关系具有根本性，意义十分重要。然而，目前对北京“都”与“城”辩证关系的认识尚不尽一致，存在一种割裂“都”与“城”的倾向。我们认为，北京“都”与“城”是一体的而非“两张皮”，包括四个方面的基本内涵。

首先，毫不动摇地坚持定都北京。这是深刻把握好“都”与“城”的根本基础。2014年2月26日，习近平总书记视察北京工作时强调，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，调整疏解非首都核心功能。2017年9月13日中共中央、国务院关于对《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（以下简称《规划》）的批复再次强调，北京是中华人民共和国的首都，应加强“四个中心”功能建设。然而，至今仍有观点沿袭上个世纪80年代以来的主张，认为迁都是解决北京可持续发展问题的根本之策。

这令人无法苟同。一方面，从根本上讲，国都选址是基于国家全局而非局部利益。新时代是否继续定都北京是不能建立其对北京之意义上的，而要由其全国意义决定。事实上，定都北京是平衡南北发展、保障国家地缘战略安全、防止国家生态危机至关重要的大布局，对我国长治久安具有不可或缺的战略意义。这一点对中华民族实现站起来、富起来、强起来历史性飞跃的各个时代无不如此。另一方面，国际经验表明，迁都并非解决首都城市可持续发展问题的唯一根本之策。疏解非首都核心功能，跳出去建设“首都功能拓展区”，是更为普遍的根本之策。因此，深刻把握新时代北京“都”与“城”的关系，应毫不动摇地加强北京首都核心功能，毫不动摇地疏解北京非首都核心功能，建设以雄安新区、北京副中心“两翼”为代表的首都功能拓展区。

其次，毫不动摇地坚持“四个中心”加“四个服务”是首都北京功能的基本要义。北京是一个超大城市。怎样认识北京作为国家首都和超大城市的功能关系，是深刻把握好“都”与“城”辩证关系的根本方向。在讨论北京发展理论和实践中，人们经常会感觉到这样一种自觉和不自觉的认识，即除首都功能外，北京还有作为超大城市的功能。众所周知，所谓国家首都指的是中央政府所在城市。由此推理，所谓首都功能就是中央政府所在城市的功能，是首都城市功能的全部含义。作为国家首都，北京城市功能当然就是首都功能，尽管有核心 和非核心之分，但考虑到北京市的自然禀赋和实际承载能力，不宜有首都功能以外的、作为超大城市的其他功能。因此，中共中央、国务院关于《规划》的批复在强调北京“四个中心”战略定位的同时，要求明确首都发展要义，履行为中央党政军领导机关工作服务，为国家国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务的基本职责，做到服务保障能力与城市战略定位相适应，人口资源环境与城市战略定位相协调，城市布局与城市战略定位相一致。

有人会反驳说，从《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》）到党的十九大报告，无不强调“疏解北京非首都功能”，表明中央也是认为北京在首都功能之外存在其他功能。这是对中央关于“北京非首都功能”的误解。事实上。中央讲的“北京非首都功能”指的是，按规划从北京迁移出去因而未来不再定位于首都北京的“功能”，即2014年2月26日习总书记讲的“非首都核心功能”。从实践上来讲，那种认为北京除首都功能外还有作为超大城市额外功能的观点，无疑忽视了北京的自然基础，将导致北京发展偏离首都城市战略定位，最终威胁到北京作为国都的地位。因此，深刻把握新时代北京“都”与“城”的关系，应毫不动摇地坚持“四个中心”加“四个服务”是首都北京功能的基本要义。

第三，毫不动摇地坚持把建设国际一流和谐宜居之都作为根本目标。2014年2月26日习总书记提出，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。《规划》贯彻落实建设国际一流的和谐宜居之都战略目标，提出把北京建设成为具有广泛和重要国际影响力的全球中心城市。怎样认识国际一流和谐宜居之都与全球中心城市的关系，是深刻把握北京“都”与“城”辩证关系的根本目标问题。对此，有一种源于2008年北京奥运会后关于北京进一步发展探索的认识，主张“从建设世界城市的高度进一步推进首都各项发展建设工作”。这种观点实质上把全球中心城市建设看作“自变量”、第一性的，而视建设国际一流的和谐宜居之都为“因变量”、第二性的。这最终可能影响首都核心功能正常发挥作用，使北京发展偏离首都功能定位。因此，深刻把握新时代北京“都”与“城”的关系，应毫不动摇地坚持把建设国际一流和谐宜居之都作为根本目标，紧紧围绕实现“都”的功能来推进“城”的发展。

第四，毫不动摇地坚持以首都为核心打造京津冀世界级城市群。打造现代化新型首都圈、特别是推进首都北京与京津冀城市群的一体化发展，是深刻把握好新时代北京“都”与“城”辩证关系不可忽视的重要方面。无论是《纲要》还是《规划》，无不强调以首都为核心打造京津冀世界级城市群。实质上，这就是强调京津冀世界级城市群不搞双核心或多核心。

我个人体会，之所以如此，是因为一方面，从全球连通性来看，据有关研究，北京是京津冀地区迄今唯一全球性中心，天津、石家庄、唐山全球中心性分别不足北京的37%、17.02%和14.79%。未来天津、特别是雄安新区的中心性无疑会加强，但由于内外因素的制约，这种以首都北京为核心的全球化格局客观上是不会改变的。另一方面，强调以首都北京为核心，有利于夯实首都的区域经济社会基础，增强首都的影响力，维护首都在全国和世界的地位。由此可见，深刻把握新时代“都”与“城”的关系，应毫不动摇地坚持以首都北京为核心打造京津冀世界级城市群。▲

（作者是首都经济贸易大学副校长、中国区域科学协会会长）