浅析石头河流域水源涵养区生态补偿机制

马晓鸥

（陕西省石头河水库灌溉管理局，陕西 咸阳 712000）

0 前言

水资源是否能可持续利用对社会经济发展、生态环境变化和人民生活质量的提高等有着重要作用。河道流域的水资源的可持续利用是关系到上、下游整个流域社会、经济和人民生活的可持续发展的重要基础。然而，在整个流域中，上游往往位于山区，土地资源有限，生产方式落后，社会经济和人民生活相对落后，并且往往是上游地区为了保护生态环境，投入了大量的人力、物力、财力，也限制了工、农业的发展，为生态保护作出了巨大贡献。下游地区受益于上游的生态保护成果，社会经济发展水平和人民生活质量较高。上、下游在社会、经济等各方面的差距不断拉大，上、下游地区为了各自的发展容易产生矛盾。生态补偿是下游生态保护受益区以一定的方式对上游生态保护区进行补偿，从而调动上游保护区在生态建设和环境保护方面的积极性，可以保障生态保护区的可持续发展。本文以石头河流域为例，通过对上游水源地生态补偿现状进行分析，找出了目前生态补偿存在的问题，对石头河流域水源涵养区生态补偿机制的构建进行研究。

1 生态补偿现状及问题

1.1 水源涵养区概况

石头河为渭河一级支流，发源于秦岭北麓的太白山区，流经太白县桃川镇、鹦鸽镇、斜峪关，在岐山县安乐镇新庄村流入渭河，河道全长约69 km，流域面积约779 km2，年平均径流量为4.48亿m3。石头河水库位于眉县斜峪关温家山，坝址控制流域面积673 km2，干流长52.1 km，水库原设计总库容1.47亿m3，兴利库容1.2亿m3。水库建成于1988年，除为下游农田灌溉外，自1996年开始还担负着向西安市供水的任务，目前东向杨凌、武功、兴平、咸阳等城市供水，西向蔡家坡、镇、宝鸡市等城镇供水，南向眉县、五丈塬等城镇供水，水质为地表水Ⅰ类水质，为陕西省最大的城市供水源地。

石头河水源涵养区主要位于石头河水库上游，属太白县管辖。太白县因秦岭主峰太白山而得名，全县共有5镇3乡，共66个行政村，国土面积2780 km2，总人口5.2万人，其中农业人口4.2万人，贫困人口3.5万人，人均收入1650元，为国家级贫困县，经济社会与周边及下游地区差距巨大，经济和社会发展处于陕西省末位。石头河水源涵养区森林面积26万hm2，森林覆盖率超过90%，环境优美，共有270余种野生动物，中药材1600多种，森林植物1000多种。山地面积占辖区面积的93%，耕地占2%，河滩和水面占5%。石头河水源涵养区不断向四周释放良好的空气，向下游地区输送优质的水，是下游城市经济、社会快速发展的良好保障。

1.2 生态补偿现状

石头河水源涵养区经济发展缓慢、农民收入普遍偏低、耕地面积很少，富余劳动力较多。现在的生态补偿主体为各级人民政府，在管理环境资源、组织生态建设、稳定社会秩序、调剂和协调利益关系等方面的作用不可或缺。生态补偿的对象主要有流域内的环境损耗和环境污染，还有为了治理污染做出牺牲的当地居民、野生动植物等等。目前，主要的生态补偿方式为政府提供的经济补偿和政策补偿，其中：在实施大规模退耕还林、封山育林、小流域治理等措施后，耕地面积和粮食产量大为减少，国家每年对每亩地补助100 kg粮食和20元现金，并每亩地一次性补偿50元种苗费；另外，太白山国家自然保护区每年专项补助680万元，建设污水厂投资1200万元，重点区域绿化、生态恢复、旅游、移民等投资3亿元；省政府的《陕西秦岭生态功能保护规划》制定了关于水源保护、限制污染等多项政策，《陕西省大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划纲要》在促进农民收入，加快农业结构调整，拓宽农民收入途径等方面有了明确的规划。

1.3 生态补偿问题

石头河水源涵养区尚缺乏市场化的生态补偿机制，政府是经济补偿的主体，对财政资金和政策的依赖严重，补偿的数额很小，补偿不经常。受益者与保护者脱节，不能充分体现“谁受益、谁补偿”等原则，往往造成受益者不补偿，保护者得不到充分补偿，政府无力补偿的不利局面。现有的生态补偿制度缺乏科学的有依据的收费标准，缺乏有效的监督，实施效果较差。因此，应深入的探讨和研究水源涵养区的生态补偿机制，实现整个流域经济社会的和谐、均衡发展。

2 生态补偿机制的构建

2.1 补偿标准的制定

生态补偿标准是生态补偿机制的关键，如何找到水源保护区和受益区均能接受的补偿标准，这存在很多困难。应该对水源保护区从环境污染治理、生态移民、生态及环保设施建设、生活垃圾及污水处理等方面做投入的资金、人力、物力给予补偿；另外还应对水源保护区为减少污染放弃工业等产业的发展带来的直接收入和税收等方面的损失给予一定的补偿。这些均需作为制定生态补偿标准的依据。

根据石头河下游受益区城市发展程度的不同，应制定各自可以承受的补偿标准。同时，为了较准确地找到发展阶段与生态价值的关系，引入皮尔（R.Pearl）生长曲线，将石头河生态系统服务的价值加入补偿费用的计算中，设定了如下式所示的石头河流域水源涵养区补偿标准计算模型：

式中：Wi为受益区各城市因享有生态资本价值需支付的费用；Ui为发展阶段系数；Di为综合支付系数；V为石头河流域水源涵养区生态系统资本总价值。

发展阶段系数是根据各城市的发展程度，与反应当地生活水平的恩格尔系数的倒数向对应，进而确定出该城市在该发展阶段对生态价值的认可程度，具体可以按下式计算：

式中：Eni为某一发展阶段对应的恩格尔系数。

综合支付系数是根据各城市的支付能力、受益大小来确定，其中支付能力可以按照该城市的人均GDP来确定，受益大小的计算为了方便计算，直接以各城市的受益水量来表示，可按下式计算：

石头河流域水源涵养区生态系统资本总价值是按照面积比例对其进行评估，根据前人的研究成果，总价值约2000亿元。

因此，可以根据公式1计算出石头河流域水源受益区各城市应承担的补偿费用，可以作为生态补偿标准制定的依据，如表1所示。

表1 石头河水源受益区各城市承担补偿费用

2.2 构建生态补偿机制的建议

2.2.1 制定流域水权交易政策

水权交易政策的范围应包括石头河水库上游的水源涵养区、库区以及下游的受益区。上游将节余的水资源有偿提供给下游水资源短缺的地区，可以实现水资源的高效配置，避免造成水资源的浪费。上游地区在保护水资源方面投入巨大，下游受益区在引用水资源的同时，付出一定的费用补偿给上游地区，更加有利于水资源的保护。如上游的太白县水资源量大，用水量少，为保护水资源投入和牺牲很大，节余和保护的优质水资源通过输水工程提供给下游的宝鸡市、杨凌市、咸阳市和西安市，这一部分水资源的权益得到下游受益城市一定的经济补偿，提高了水资源的利用效益，体现了太白县保护生态环境的价值。

2.2.2 探索异地开发模式

异地开发是对水源涵养区为保护生态环境而牺牲的发展机会做出的补偿。可以在下游的宝鸡、杨凌、咸阳、西安等地的经济技术开发区、产业集聚区内划分出部分区域，供太白县招商引资，将以后产生的利税等受益返还给太白县，使之可继续进行水源涵养区的生态环境和水源保护。这一模式为水源涵养区提供了异地发展空间，建立了替代产业，推动了涵养区经济社会、人民生活与生态环境保护、水源保护等的协调可持续发展。

2.2.3 政府补偿

政府是我国生态补偿的主体，政府补偿是我国主要的生态补偿形式。政府补偿是国家及各级政府为主体，对水源涵养区内的政府、相关生态保护企事业单位以及居民等的补偿。可以通过以下措施：太白县应制定和完善经济发展规划和产业扶持政策，省财政每年发放给太白县生态补助专项资金，并逐步扩大补助范围和适当提高补助金额；优先解决当地影响水质企业搬迁用地；对有因防治污染关停企业，省级财政可以通过转移支付进行补偿。

2.2.4 建立补偿基金

利用受益各主体，通过市场的手段，多渠道多层次的募集资金，建立水生态补偿基金。太白县水生态补偿基金可以通过向下游受益区的宝鸡市、杨凌市、咸阳市和西安市等城镇居民缴纳的水费和各市的水资源费中抽取一定比例等获得；也可以通过接受社会和个人捐赠获得；还可以在石头河流域设立水质考核断面，上、下游各城市缴纳一定数额的生态补偿金，根据省环境监测站定时水质监测结果，对水质监测达标的城市从生态补偿金中给予奖励，对水质监测不达标的城市扣除一定生态补偿金的处罚。此外，生态补偿基金应通过市场化模式来管理和运作，可以成立以水资源和生态管理行政部门共同控股的生态建设公司，发展节水技术，经营生态产品，建设生态农场，推行和贯彻政府在水源涵养、生态补偿等方面的政策和规划，促进水源涵养区的生态进一步发展。

3 结论

本文以石头河流域为例，通过对上游水源地生态补偿现状进行分析，找出了目前生态补偿存在的问题，建立了石头河流域水源涵养区补偿标准计算模型，并提出了制定流域水权交易政策、探索异地开发模式、政府补偿、建立补偿基金等方面进行生态补偿机制建设的建议，可推动涵养区经济社会、人民生活与生态环境保护、水源保护等的协调可持续发展。