拟试点县区监察体制改革工作谋划刍议

摘 要 监察体制改革是政治体制改革的重要组成部分，其顺利实施对于实现全面深化改革总目标关系重大。县区监察委员会作为正在试点中的基层监察委员会，所承担的监察体制改革任务成败关乎全局。拟试点地区基于當前条件积极谋划监察体制改革工作以便在监察体制改革中高效达成改革目标具有现实意义。改革工作的主要内容包括人事调动、硬件配备和纪法融合，同时需要遵循制度变迁的规律改革创新，将原则坚定性与策略的灵活性结合起来，整体布局，统筹兼顾，克服“等、靠、要”思维。

关键词 监察体制 改革 拟试点 县区 职能划转

作者简介：鲁青瑜，中共南陵县纪律检查委员会，助理社会工作师。

中图分类号：D926.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.292

10月29日，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》 （以下简称《全国试点方案》），在全国范围内开展监察体制改革探索实践。此前，在2016年11月7日《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》 （以下简称《京、晋、浙试点方案》）印发后，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》 （以下简称《京、晋、浙试点决定》），将本次监察体制改革试点的目的、机制整合、职责权限及相关法律的暂时调整和暂时停用等问题进行明确。参与此次监察体制改革试点的一市二省先后成立深化监察体制改革试点工作小组，分别制定本地配套措施，实施并落实《京、晋、浙试点方案》。时任中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在2017年7月18日至7月19日在河北省张家口市调研期间强调，省区市党委要密切关注监察体制改革试点工作情况，统一思想，提前谋划，做好制定工作方案和组织实施的各项准备工作。 本文试以拟开展监察体制改革试点县区为对象（以下简称“拟试点县区”），通过公开报道中所提及已开展试点地区监察体制改革试点进展分析县区在监察体制改革探索实践中所需谋划的工作，从而为更好完成县区监察体制改革工作提供参考。

一、县区监察体制改革试点工作难点

（一）监察体制改革问题的艰巨性

监察体制改革试点任务十分艰巨且复杂。以浙江省为参考，浙江省纪委十三届六次全会确定在2017年2月前完成组建浙江省监察委员会，2017年3月前完成组建各县区监察委员会，2017年5月前完成组建各地市监察委员会。 浙江省监察委员会在2017年1月22日成立后。依据“先县后市”的方针，2月13日，在杭州市建德市成立全省首个县区级监察委员会。在此期间，浙江省纪委把县区监察体制改革试点工作作为专题进行研究，对监察委员会选举程序、人员转隶工作要求等具体改革实施细节做出实施方案，以工作日报情况的形式跟踪了解基层改革进展并给予参考意见，顺利完成县区监察体制改革任务。

由浙江省的监察体制改革时序安排可知，在省级以下采用的是自下而上的改革方式，先成立县区级监察委员会，后成立地市级监察委员会。这与山西省大部分地市的监察体制改革顺序正好相反 。无论拟试点地区最终采取哪种顺序，《全国试点方案》都已经明确规定，各地必须在2017年底到2018年初召开的本级人代会上产生同级监察委员会。 参考已试点地区的组建进度，在2018年3月全国人代会召开前，各级监察委员会组建工作就必须全部完成。除此之外，虽然在目前已开展的监察体制改革试点中暂未涉及乡镇监察机构，但是根据监察体制改革实现公职人员监察全覆盖的要求看，改革或重组现有乡镇监察机构是必然趋势，对于拟试点县区而言，在未来试点中将此作为探索实践的课题之一也应该是《全国试点方案》的题中之义。因而拟试点地区所需要制定的监察体制改革任务时间表会比已试点地区更加繁重，在限期完成的情况下也使得相应的工作安排更为紧迫。

（二）监察体制改革问题的复杂性

目前除北京市、山西省、浙江省外，其它拟试点地区均无具体的改革指导意见和清晰的改革思路，其所属县区党委和纪委对监察体制改革试点后纪委和监察委员会应该怎样合署办公的理解和认识各有差异，现有的纪检监察内设机构编制在合署办公后的调整是尽量细化体现专业性和制约性还是趋向整合以便形成合力？认识上的差异就可能在探索实践中各自为政，进而导致纪委机关“转职能、转方式、转作风”之前内设机构不聚焦主责主业的问题再次出现。这些看似只是技术层面的问题却事关监察体制改革能否真正实现改革目标，必须高站位谋划相关工作，充分研究梳理已试点地区的经验，为拟试点县区在监察体制改革中争取主动。监察体制改革既不是叠床架屋，也不是另起炉灶，而是通过对行使监督权的机构和部门进行职能合并实现反腐败工作机构的集中统一与权威高效。党委要担负起主体责任，一把手要负总责，纪委要负专责。为此整合机构、融合人员、磨合流程都是为了确保思想不乱、工作不断、队伍不散。因此，县区监察体制改革提前谋划的站位应从县区党委层面进行通盘研究，对标相关要求，找准问题症结。

1.涉改转隶人员状态不稳定

凡涉及到机构重组和人事调动，在涉改部门的人员必然出现“走”或“留”的两难选择。本次监察体制改革试点中职务犯罪侦查权已从检察机关划归监察委员会。随着职务犯罪侦查权的转移，人员转隶范围也在原则上予以划定：即所有从事职务犯罪预防和侦查工作的部门和人员，其中包括检察院所辖反贪污贿赂局、反渎职侵权局和职务犯罪预防局（科）的员额制检察官和在编司法辅助人员。然而实行垂直管理的检察机关，无论在人员待遇方面还是在工作保障方面都优于本地同级纪检监察机构，在实行检察官员额制后，差距变得日趋明显，涉改部门更是由于工作需要而集中编制了较多的员额制检察官。这必然会出现一部分检察院涉改部门人员不愿意放弃现有待遇转隶到新成立的监察委员会工作，另外检察院可能出于保存业务骨干的考虑在涉改部门转隶前进行内设部门岗位调整，导致符合监察体制改革要求的专业人才无法转隶。在转隶人员的资格上，对于检察机关反贪反渎预防部门非中共党员的人员是否同时转隶，目前浙江省和山西省采取完全不同的做法，浙江省要求从各级检察院系统中转隶至监察委员会的反贪污贿赂局、反渎职侵权局和预防职务犯罪局（科）的人员原则上必须是中共党员，山西省对转隶人员则没有类似的特殊要求，北京市则在浙江省的基础上提出更高要求：转隶人员未受过纪律处分。 如果不明确好这个资格标准也容易将人才拒之门外。

2.纪委专业人才配套不完备

县区纪委的工作人员来源一般分为招考和选调两种，但无论哪一种都存在重党员身份而轻专业背景的倾向，具体表现为在制定招考和选调条件时，往往对新进人员的政治面貌有要求而在专业需求上多为专业不限，即便有明确的专业要求也宽限在法学类。除此之外县区纪委受本地人才储备所限也难以提出明确的人才需求和培养方案，工作人员的“半路出家”致使只能强调“边干边学”，这使得县区纪委在专业人才队伍建设上无法很好适应日趋复杂的监督执纪环境和《关于查处党员违纪案件中收集、鉴别、使用证据的具体规定》（中纪办发〔1991〕6号）对党纪案件证据体系司法化的要求。例如在近年的党纪和政纪问题审查中，违纪多与经济问题有关，审计专业在核查中所发挥的作用越来越大。可是苦于审计工作的专业性需要长期系统学习而非短期突击培训所能掌握，纪委无法解决就只能依据《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》（中纪发〔2003〕19号）委托本级审计局或第三方会计师事务所进行处理，如此不仅费时费力还存在泄密风险。

3.县区监察委员会工作条件不健全

县区监察委员会工作条件不健全主要表现在两个方面，其一是合署办公场所不能满足检察院涉改部门转隶人员的需要。目前各地县区纪委均和同级党政领导机关在一处办公，按照国家发展改革委、住房城乡建设部《关于印发党政机关办公用房建设标准的通知》（发改投资〔2014〕2674号）对于人均办公面积的规定，各县区纪委现有的办公用房面积在纪委和监察委员会合署办公后必然面临不足，未来县区监察委员会要对办公环境进行优化以满足基本工作需要，但是有不新建楼堂馆所规定在前，合署办公场所就只能另寻出路。其二是缺乏职务犯罪侦查所需的必要专业设备。《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，检察机关在立案后根据需要可以采取必要技术侦查手段。 在司法实践中，检察机关的技术侦查权由公安机关等协助执行。检察机关职务犯罪侦查部门为了工作需要，需要装备诸如侦查指挥系统、行贿犯罪档案查询系统等。 此外，检察院职务犯罪预防科还有行贿人档案查询系统等。虽然这些硬件设施与反贪反渎预防工作关系密切，但是无论是硬件设施还是其所属的检察院技术科都不在本次检察院涉改转隶的范围内，被赋予包含职务犯罪侦查权在内的调查权的监察委员会要顺利履职就需要重新采购设备和培训人员，这个过程繁琐而漫长，所造成工作上的延宕将难以预计。

4.縣区纪委内设机构编制不完善

县区纪委现有内设部门一般根据职能编制为办公室、组织部、宣传部、党风政风监督室（县区政府纠正行业不正之风办公室）、信访室、案件监督管理室、案件审理室和若干纪检监察室。虽然各地纪委在部分内设机构名称有所差异，但所承担的工作职责基本相同。在《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（以下简称《监督执纪规则（试行）》）和监察体制改革的实践中，内设机构在编制上存在与未来职能不相适应的问题。一是未实现执纪监督和执纪审查的分设以保证相互制衡，《监督执纪规则（试行）》要求强化对执纪监督各环节的相互制约，目前县区纪委纪检监察室既联系乡镇机关和县直单位又要负责党纪和政纪问题线索处置显然存在一定的廉政风险，影响执纪审查质量；虽然《监督执纪规则（试行）》暂时未对县区分设提出硬性规定，但是县区监察委员会作为同级党委领导下的反腐败机构，在检察机关转隶人员加入后实际上已具备创新内部监督制约手段的条件；二是监察委员会的技术保障和监察执行缺乏落脚点，特别是《京、晋、浙试点决定》赋予监察委员会扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等职权后，例如怎样行使勘验检查、鉴定等涉及专业技术的职权，如何使用涉及人身权利的留置措施等问题都需要通过调整内设机构编制寻找解决方法。

5.合署办公人员磨合不充分

在监察体制改革前，纪委机关的职责是监督执纪问责。监察体制体制改革在对相关职能做出进一步整合后，纪检监察机关人员和检察机关转隶人员随即就会共同面临如何适应深化国家监察体制改革后纪委和监察委员会职能无缝衔接的现实问题，尤其是怎样和新同事尽快从“磨合”到“配合”。诚如前文所述，可供拟试点县区实际完成监察体制改革试点任务的时间很短。在仅有的几周时间内，纪委和检察院转隶人员要从陌生到熟悉，从互相接受到密切配合是几乎不可能的事情。另外，纪律检查机关和检察机关对于涉案证据的收集、固定、运用、保存等方式有所不同，往往由纪委移送检察院的案件线索所附证据并不符合后者办案要求，需要检察院根据自身要求重新调查取证。纸面上的整合虽然容易，可是实际上的磨合却包含心理建设和业务学习等方方面面，绝不可能一蹴而就。

二、县区监察体制改革工作谋划措施

（一）人事关系调动方面

1.划定检察院涉改部门人员转隶范围

在确定涉改部门后进一步明确转隶人员资格。限定政治面貌的做法显然有悖于国家监察委员会的法律定位，即作为国家权力监察监督机关而非中共纪律检查机关。因而取消政治面貌限制而继续把关转隶人员受处分情况，凡转隶人员仍在处分期内均不予转隶更切合监察体制改革的实际与内涵，有益于更好引进所需人才。以一切从实际出发的态度对检察人员转隶问题可以采取以下方式进行：

第一，县区检察院涉改部门的员额制检察官整体转隶。反贪反渎预防部门人员采取个人服从改革大局，个人随部门整体转隶。因而县区检察院可以在完成检察官入额和内设科室人员调整后参照已试点地区检察机关转隶要求对当前反贪污贿赂局、反渎职侵权局和职务犯罪预防科工作的人员资格进行梳理，再次征求涉改部门个人意见，适当调整涉改部门人员之后对相应人员编制予以冻结，以便在拟试点县区改革启动后稳定高效集约完成转隶。

第二，县区检察院涉改部门在编司法辅助人员分流安置。根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的规定，检察机关反贪反渎预防部门人员中具备办案资格的只有员额制检察官，县区检察院目前在编司法辅助人员从岗位上分为司法警察、书记员、检察官助理和检察技术人员，其人员实际工作岗位在县区检察院各不相同。转隶时原则上应以其编制定岗部门加以区分，对于定岗定编在涉改部门的司法辅助人员参照员额制检察官转隶要求予以转隶。

第三，检察技术人员自愿调动。为保障监察委员会更好使用从检察院接收的职务犯罪侦查设备和系统，县区纪委可以与检察院提前沟通，在充分尊重检察技术人员个人意见的基础上，采取自愿调动的方式将相关技术人员调入监察委员会，继续承担设备和系统的管理与使用工作。

2.研究职能机构专业人员选调标准

县区监察委员会作为由同级人代会选举产生，独立于县区政府之外的监察机关，应当具备一定的独立专业调查能力，特别是专业技术岗位的设置和配套上相对于中共纪律检查机关应更加完备。参照中国香港特别行政区廉政公署在招聘中重视延揽各领域专业人才的做法，拟试点县区纪委需要充分利用监察体制改革在本级启动前的准备时间，结合本地实际研究相应的专业人才需求，明确中长期纪检监察机关人才引进标准和规划培养思路，将审计类、财会类、金融类等与纪检监察涉及领域工作关系紧密的专业人员招考和选调纳入其中，做好从相关职能部门现有专业技术人员的遴选工作并在编制调配上提前布局，便于在监察体制改革启动后尽快将所需人员配置到位。

（二）硬件资源调配方面

1.县区监察委员会合署办公场所由县区政府根据各自实际进行安排，可以参考采取的做法包括改造现有办公场所以扩大实际可用面积或与其它单位协调交换办公场所等。

2.职务犯罪侦查设备和系统属于检察机关资产，主要用于检察机关职务犯罪侦查工作，也服务于普通刑事案件的补充侦查，由于职务犯罪侦查和预防职责的转移，相关必要设备也可以本着厉行节约的原则，通过纪检机关与检察机关协商，从检察机关接收职务犯罪侦查设备和行贿犯罪档案查询系统或采取适当方式共享，避免在未来监察委员会成立后造成重复建设和资源浪费。

（三）纪法衔接融合方面

1.按照《监督执纪规则（试行）》对创新组织制度，建立制约机制方面的要求，一是对自检察院转隶的检查人员根据原先工作经历进行内设机构分配，原职务犯罪预防局（科）人员编入纪委宣传部，继续从事职务犯罪预防和反腐败宣传工作，原反贪污贿赂局人员和原反渎职侵权局人员编入纪检监察室，从事职务犯罪调查和执纪审查工作；二是增设纪检监察室并积极探索执纪监督和执纪审查的职能独立，其中执纪监督室成员以纪委机关纪检人员为主，突出对监察对象的日常监督及配合派驻纪检组工作，执纪审查室成员以检察机关转隶人员为主，突出“一事一交办”与“一案一受理” 的非固定性；三是成立技术保障室，编入自检察院转隶的检察技术人员，负责管理使用监察委员会所有的技术侦查设备，联系公安机关等有关单位协助执行勘验检查、鉴定等工作；四是由案件监督管理室具体负责留置措施的报批和备案工作，监督检查留置场所的安保和保密工作。

2.结合县区纪委和县区监察委员会合署办公的工作要求，围绕如何解决职能对接与人员融合这一课题，拟试点县区可以尽快组织开展纪委机关和检察机关涉改部门之间的跟班学习，如纪检干部在检察院熟悉职务犯罪案件调查取证和掌握法院判决采用证据标准；检察院涉改部门转隶人员在纪委了解违纪案件审查特点和学习监督执纪问责流程，一方面有利于在合署办公时更好实现“纪法衔接”，另一方面可以共同研究探索适合监察委员会定位的流程规范，为建章立制奠定基础。 确保国家监察体制改革试点结束后，全面从严治党和依法治国的关键症结能够得以破解。

在稳步推进全面深化改革、全面推进依法治国和全面从严治党的改革大局中的监察体制改革是对国家权力结构的重大调整，此次改革会促进反腐败的进一步制度化，形成“不想腐、不能腐、不敢腐”的全新政治生态。做好拟试点县区监察体制改革工作的谋划，有助于拟试点地区在监察体制改革正式启动后自下而上更好更快地转入新状态，为全面深化改革和全面推进依法治国贡献力量。

注释：

中办印发.关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案.人民日报.2017-10-30（1）.

中办印发.关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案.人民日报.2016-11-08（3）.

全国人民代表大會常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定.人民日报.2016-12-26（4）.

发扬钉钉子精神，以扎扎实实的成效迎接十九大.人民日报.2017-07-20（4）.

努力向党中央交出高质量答卷——浙江开展国家监察体制改革试点工作纪实（上）.中国纪检监察报.2017-06-13（1）.

拿出高质量试点“样品”——山西开展国家监察体制改革试点工作纪实（上）.中国纪检监察报.2017-06-07（1）.

国家监察体制改革试点9个月，监察官呼之欲出.澎湃新闻.2017-07-14.（http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1722243）.

《中华人民共和国刑事诉讼法》（2012年第二次修正）第二编第二章第八节第一百四十八条.

最高人民检察院.检察机关执法工作基本规范.2013.

改革，不止于挂牌——浙江开展国家监察体制改革试点工作纪实（下）.中国纪检监察报.2017-06-14（1）.

做好深度融合大文章——山西开展国家监察体制改革试点工作纪实（下）.中国纪检监察报.2017-06-08（1）.