中国法官员额制改革的受挫原因和突破

金宬　韩茳芏　张晓倩

【摘 要】近年来，司法体制改革得到不断落实和推进，法官员额制被作为此次改革的重点以实现法官的“正规化、专业化、精英化”、实现权责分明的司法责任制。在取得不断成效的同时，入额标准本身不明确、法官人数骤减导致的“案多人少”现象加剧、入额法官考察机制不完善、行政化导致的审判权得不到独立，法官工作压力大、法官与司法辅助人员配比不合理，分工不明确等新问题亟待解决。由于我国司法改革经验不足，在寻找解决这些问题的出路的时候完全可以借鉴其他国家的法官机制。完善入额标准，科学合理地确立确定法官员额比，去行政化、地方化，增加司法辅助人员等。汲取国外先进经验，取其适合我国国情的制度内化成我国改革途径。

【关键词】员额制落地；改革中暴露的问题；中外司法制對比；国外法官制借鉴；员额制改革突破路径

一、我国法官员额制改革的背景介绍

（一）法官员额制的内涵

中国共产党十八届三中全会通过的《中国中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“建立符合职业特点的司法人员管理制度”，而落实到法院，即建立法官员额制，依据当地法院所在地区的经济、社会发展水平以及法院案件数量等实际情况，对法官在编制限额内实行员额管理。

（二）法官员额制的目的

实现法官的“正规化、专业化、精英化”，实现权责分明的司法责任制

（三）员额制改革的“落地”状况

目前，我国的员额制改革推行工作基本完成，国内约有12万余名法官入额。整体上年富力强、学历较高，队伍梯次较好，法学理论功底扎实，多承办过疑难复杂案件或曾参与起草重要司法解释，具有丰富的审判实践经验。另外，有九万法官被拿下。

二、我国法官员额制改革中出现的问题研究

（一）改革导致了法官办案数量增加、责任压力增大，但同时权责不明确的问题并未解决

根据所走访烟台地区的检察院检察官、法院法官所得到的信息显示，员额制改革落实后，法官的办案数量增加。而法院、检察院的员额、书记员、辅助人员的比例尚未达1：1：1，辅助人员明显不足，只能保证3：3：1。

法官的责任压力增加，法官对待案件由集体研究转变为个人研究，压力有所增加。然而，法官之间的责任尚理不清。员额制改革后，员额法官在一线办案，而在实际工作中员额法官都有哪些决定权，那些需要申请领导批复并没有很明确的规定。

（二）入额标准模糊使大量优秀的法官未能入额，阻碍办案质量的提升

员额制改革落地后暴露出的另一问题即员额制选拔标准模糊，考核形式化。由于中国现有的司法体制很大的一个问题就是司法与与行政不加以区分，许多从事司法工作的法官同时身担行政职务，在加上员额制入额的标准也十分模糊，这就导致了行政级别的高低有可能替代法官业务优秀程度而影响法官是否优先入额，而非考核入额。除此之外，一些法院在入额考核中，也存在虚假的民主测评，表面民主投票而实际上行政级别高的法官拥有更多的投票权。其次，各地改革方式不一，花样百出，始终没有出台明确严格的入额标准。

（三）未入额法官的分流前景不明朗且没有退额标准，严重打击未入额法官工作积极性

员额制改革必然出现的一个矛盾就是未入额法官去向何处？据调研，烟台市地区各级法院的未入法官如果原先在业务部门工作不调岗位，而其他岗位，仍然在原岗位；且在行政岗位的法官如果要求到业务部门做辅助，一般不予批准。这必然会打击到其他部门未入额的年轻法官的积极性。当然，未入额的人员更关心的其实还是“入额”问题。而包括烟台在内的很多地区的情况是，法院并没有明确的退额标准。因此未入额的法官只能等到入额法官退休、离职等才有机会入额。而有些法官入额之后，因感到自己拿到了一个铁饭碗而松懈下来。如此一来办案质量不但上不去反而有降低的危险。这就使得许多之前没有机会入额的优秀的年轻法官难以在办案一线发光发热，而一些法官在入额后不作为导致办案质量再次下降的矛盾愈演愈烈。

（四）未来法官助理如何顺利过渡成为入额法官问题亟待解决

员额制推行过程中不得不面对的另一问题是法官助理如何顺利过渡成为入额法官。由于员额制实施以后，进入员额制的将直接从从未独立办理过案件的法官助理中遴选，那么要面对的问题将是未来法官助理在成为入额法官后如何独立进行司法审判工作，其司法工作的经验和水平都有待考证。

（五）入额法官福利保障不健全，打击入额法官的工作积极性

据调研，员额法官和检察官按照员额法官和检察官责任制工作后，工资的确有所涨幅，各员额法官和检察官的工资平均涨了。然而为安抚未入额法官，未入额人员的工资也在涨。入额人员和未入额人员的工资都在涨，且差别并不大。也就是说，员额的福利现在惠及到各级法院全院。这样一来，入额法官在承担更多责任的同时却没有得到更大的福利。这种情况下，入额人员的积极性也就受到了打击，且极易引起法官和检察官的思想波动。

自司法改革推行以来，法官员额制改革亦历经了众多风雨坎坷。在各界的质疑中，改革也终于尘埃落定。从试点到推行，员额制改革在风雨中前行，并取得了不错的成效。各地法院办案质量上去了，法官队伍整肃了，司法公信力也就随之增强了。然而，改革并没有完全结束。员额制推行过程中暴露出来的各种问题，都亟待解决。如果没有妥善地处理这些弊病，改革也将成为一纸空文，之前所有人的努力都将付之东流。

三、国内外司法体制的对比研究

（一）法官员额比机制对比

多数人认为我国法官、检察官人数同其他国家相比过高，因此将本次改革的法官员额比控制在百分之39。这一数据是通过“以案定额”的方式算出，但这种方式的科学性有待考察，因为案件种类、花费时间都存在很大差异。而百分之39的员额比意味着法官数量的减半。实际上，大陆法系与英美法系国家的司法理念审判模式陪审方式等存在重大差别，导致大陆法系法官在诉讼过程中承担更多职能，法官人口比较高。例如在法官人口比重排名里希腊是第7位，德国是第18位，意大利是第25位等等，排名60名以后的国家很少有大陆法系。 i

（二）法官遴选机制对比

在美国、英国法官主要从律师中遴选，注重法律教育经历、品行操守、司法业务能力，特别是英国强调了从事法官之前担任律师的时长要求，即使是地方法官也不少于7年，在他们看来法官是在司法界拥有足够资历才能达到的巅峰。在德国想要成为一名法官首先要在5年的大学经历后通过一次司法考试，经过2年专业培训后再通过一次考试才可入额，但在选拔过程中行政官僚色彩较重ii。法、日两国同德国类似，需要经过专业的培训与严格的司法考试。在我国近期的司法改革中取消了非法律本科学生参加司法考试的资格是我国法官遴选制的一大突破，但是法官入额考核标准不够明确，目前对法官的入额考核主要由领导的测评、日常工作实绩和任职资历组成，考核标准过于抽象，多数法院行政官员必须入额导致真正的人才流失的现象比比皆是。另外我国对担任高级以上法官资历要求过低，没有重视实战经验的要求，办案质量因此受损。

（三）未“入额”法官分配机制对比

在目前的法官群体中进行筛选，选入“入额”法官与“未入额”法官。那么未入额法官的分流问题难以解决，其中不乏即将退休的老法官，对此美国采取了一种“资深法官制”。满足退休条件的联邦法官可以直接退休，也可以申请转任资深法官。资深法官相当于一个“半退休”性质的过渡岗位。转任资深法官后，原来的席位会空缺出来，不再占据法官员额，总统可以任命新法官补缺。很好地解决了“老人不能用，新人不能进”的问题。

（四）法官培训机制与法官保障对比

在德国等大陆法系的必须经过两年甚至两年以上的的培训，在法国，设立的国立法官学院负责法官的职业培训和在职培训。美国法官培训是两级培训体制即联邦级培训机构和州级培训机构。在台湾地区，必须到法院进行两年的训练后，在分配至各法院为候补法官或候补检察官，经过试用后，开始成为法官或检察官。iii而在我国，法官、检察官，在大学本科生或者研究生通过国家司法考试、公务员初试和面试， 进入法院或检察院， 进行短暂的培训后即从事审判和检察工作，很明显社会经验不足。

在英国，法官地位崇高，同样在美国法官的自豪感也通过各种形式体现，例如联邦最高法院的法官由总统主持就任仪式等。日本为提高法官社会地位主要采取高新制，一个法官的平均收入是一个劳工收入的两倍以上，此外还享有医疗、交通上的优惠。欧洲委员会部长分委员会第1098次会议通过了旨在维护法官独立、实现法官地位得到充分保障的《法官：独立、高效和责任》

（五）入额后法官考察机制对比

美国法官上任一年后必须经过大选，接受选民投票以决定其是否可以连任法官，但与其他候选人竞争。如果未获认可，则按同一程序另选他人。在日本，设置了最高法院法官任命的国民审查制度。最高法院院长及其法官被任命后，需提交国民进行审查。而在我国考核主要由法院领导进行评价，这往往不是一种司法技艺或者司法伦理的考核，而可能演变成法院的政治评价或者组织评价。

（六）入額法官审判独立机制对比

在美国最高法院的大法官虽由总统提名，但成功选任之后即不受任何人控制，包括总统。在法国确认“严禁法官干涉行政”规则，设立最高司法官委员会使司法独立于政府。此外，法国宪法第64条规定，“共和国总统保障司法机关的独立性”，宪法委员会的判决也多次肯定了司法法官的独立地位iv在我国，法官所做出的判决需要审核，司法文书需经庭长、院长的审批签发后方能发布，如遇不满随意干涉。与其它国家的法院内部各法官地位平等的情况不同，我国法院内部各法官是管理与被管理的关系，这严重影响了法官的独立审判权。而我国法官的职务范围更是与其他国家大相径庭，其主要表现在“行政与司法不分”的岗位设置使法官在从事审判工作的同时， 还承担大量与业绩考核挂钩的行政工作。

（七）法官与司法辅助人员比例机制对比

美国联邦最高法院法官、法官助理和行政助手的比例为1：4：1，法官与司法辅助人员之比是 1∶20。在日本，1999 年 7 月 1 日，两者之比仍然为 1∶7.6。台湾“最高法院”、地方法院或其分院、少年及家事法院法官与书记官、法官助理的法定配比大致为1∶1. 5∶1； 高等法院或其分院、“最高行政法院”、高等行政法院和智慧财产法院法官与书记官、法官助理的法定配比约为 1∶1∶1。然而在我国法官并没有专门服务于自己的辅助人员，大多数法院只有一种司法辅助人员书记员，没有法官助理，而书记员的数量又非常少。有些法院的法官甚至连一名书记员都配不到。法官与司法辅助人员的比例为1：0.45。

（八）法院审判模式机制对比

在美国、英国等英美法系国家主要采取对抗模式，对证人、鉴定人的询问也由控辩双方进行，法官只负责控辩双方询问完毕后的补充询问。此外在英美法系国家控诉职能只是检察官的职责，法官无权干涉，而在我国等许多大陆法系国家法官有辅助检察人员调查案件的职责，无疑增加了法官的工作压力。

（九）案件分流机制对比

在其他国家案件分流模式先进，很多案件以简易程序进行，例如在日本简易程序适用率在百分之九十以上，此外日本裁判机构将案件分为诉讼案件和非诉讼案件，其中非诉讼案件所占比例为2/3，非诉讼案件主要由司法辅助人员进行协调解决，不仅日本，很多国家都采取了先进的案件分流机制。在刑事案件审判中，英美法系的传讯制度决定了法官只就量刑进行审判，无需对定罪进行审判。在我国的刑事案件审判中几乎无一例外地进行开庭审理，法官工作量巨大。

四、由国内外司法体制对比得出的差异性总结

1、陆法系国家：法官起主导指挥作用的审判程序，当事人则处于相对被动的被指挥的地位。对法官的任职和晋升资格规定了严格的考试制度和升迁程序。诉讼程序上，大陆法系重视程序法，其诉讼程序以法官为中心。司法裁判上采取参审制，普通公民作为非职业法官参与审判。

2、英美法系国家：采用陪审团制度，当事人相对平等，在诉讼程序方面，英美法系重视程序法，其诉讼程序以原被告为中心。法官自由裁量权较大。司法裁判上采用特色的陪审制，使得公民直接参与审判

3、我国：

（1）在民事诉讼模式上，中国民事诉讼模式应当是职权主义模式，法官在民事诉讼程序中起着主导地位，当事人则处于消极被动的地位。而大陆法系、英美法系所实行的是当事人主义民事诉讼模式，当事人处于主导地位，法官作为中立的裁决者，处于被动的地位，法官与当事人的诉讼地位存在差别。

（2）在法官职权上，我国法院法官类似于大陆法系国家，即法官是庭审调查的主持人，享有庭内庭外的调查权，在适用法律裁决案件方面，较之英美法系国家法官，我国法官的自由裁量权较小。

（3）在陪审制方面，我国实行人民陪审员制度，陪审员参与审判庭进行审判，这类似于大陆法系国家的参审制，但仍以法官为中心，法官居于主导地位。而英美法系国家则采取陪审员制度，由12人组成陪审团，对法庭审理中的事实认定进行裁决，法官的独立性较小。

五、由国内外司法体制对比提出的法官员额制改革突破路径

（一）从我国多种因素共同考量，科学确立法官员额比。

1、法官职业素养的不同确立不同地区的法官员额比。除了案件数量的因素之外还有法官整体教育培训程度、办案效率和职业素养等方面的实质性差别。

2、案件的类型不同在不同类别的法院中确立不同的法官员额比。民事案件急剧增长，审理民事案件的法官办案压力较大。审理民事案件的法官的办案压力大致是审理刑事案件的法官的2倍，是审理行政案件的法官的5倍。因此民事庭与其他庭的法官员额比应该有所不同。

（二）明确法官入额标准，建立健全法官遴选委员会。

1、明确细化当前法官入额考核标准。提高对法官职业素养、品行操守的考核。中级以上人民法官在选任时更加注重专业化的要求，改变“一次考试+几年历练”的死板方式。

2、建立健全法官遴选委员会。在省级人民政府负责人员、经费的保障下设立法官选拔机构并且独立于其他部门机构，法官遴选委员会应当是一个常设机构或者有常设的办公室，要有专门的人财物保障，并且要通过立法或明确其法律地位，他的职责主要是各级法官的选任、入额法官历年的考察、法官等级的考评晋升等等。

3、增加法官任职的仪式感、庄重感。我们需要借鉴的是法官任职过程的严谨来增加其庄重感，间接地提高法官地位。

（三）明确“未入额”法官的分配流向

对此我国可以参考美国经验设立资深法官，结合我国实际，将我国未入额法官进行合理分配，保证入额与未入额法官都能充分学习并发挥自己的职能。同时，明确退额标准，对于已入额法官的管理制度应进一步加强，保证司法机制的合理高效运转。

（四）减少法官考核行政官僚色彩，做到多法官全面客观地了解。

1、考评的频繁性和及时性。在法国，根据法律规定院长要在每年对50岁以下的法官以及所管辖法院的100名法官进行一次性常规性的考评。v保证了考察的及时性。

2、消除对于法官行政性评价的影响。应将副院长、庭长等上级人员对此法官的评价不纳入法官考察机制，避免了政治评价或者组织评价的影响。 院长必须亲自随即考察审阅法官的判决书，了解其工作效率、态度等。

3、审查程序也要受到监督。任何一个法官的考评也不是院长随意进行的，院长在对法官进行细致的考评后所作出的考评书要先与被考察法官本人进行交流，由法官协会审阅后，院长签字并送往最高法院院长审阅。

考察范围广泛、细致，过程的严谨性都是我国司法改革需要像德国行政法院学习借鉴的地方。

（五）提高法官工资待遇的同時，树立法官独立、圣神的审判地位。

1、通过正确科学方式确立法官编制队伍的人数，而不是一味地削减法官人数以通过“数量的稀有”增加法官精英化，减轻法官除审判之外的工作压力。

2、提高法官的工资待遇。通过实质的物质提高法官福利保障的入额的积极性。

3、尊重法官的审判，加强法官审判的独立性，减少干涉。加强对法官的道德、素养要求和考察，保证其公正性才能让更多的社会公众人员尊重法官这项职业，才能让更多的人愿意当法官，让法官更珍惜法官职业。

（六）去除“行政化”、“地方化”，建立独立的审判体制

1、在法院内部，改变审判监督体制，处理好审判权、管理权、监督权三者的关系，避免出现行政化的命令指挥服从关系。将审判监督的重点从审判的实质内容转移到审判的程序合法化中来。废止院长庭长的裁判文书签发权，院长庭长过问案件要全程留痕等等vi

2、在法院系统来看，取消案件请示制度，禁止上级法院在具体案件的裁判问题上命令下级法院如何裁判，下级法院也要避免向上级法院请示汇报，真正实现审级平等。

（七）增加司法辅助人员数量，明确内部分工。

1、大幅度增加司法辅助人员的数量。建立独立的专业职务通道，给司法辅助人员设立专门的评级、晋升渠道。

2、明确法官和司法辅助人员的分工。助理的工作侧重于与实体审理与裁判密切相关的程序和法律问题，包括审查与整理诉讼材料准备裁判所需的参考资料和法律意见、草拟法律文书等； 而书记员的工作应是纯事务性工作。vii注意的是审判的核心工作不能交由法官助理完成，例如案件事实认定、证据审核等等。

（八）增加适用简易程序的案件种类，提高案件分流能力。

对于小额、事实清楚、可以调节解决的案件增加适用简易程序的频率将案件处理工作进行更细化的分类。根据案件的种类、繁简程度对案件进行分流，例如设立简易庭等。或者像有些学者所建议：设置诸如治安法官、家事法官、小额诉讼法官等，由他们处理一些比较简单的案件，并可适当降低入职标准，这样既能解决中西部地区的“法官荒”问题，也有利于合理配置珍贵的法官资源。viii充分发挥司法辅助人员在减轻法官工作量时的作用，可以适当将法庭辩论的范围、顺序、方式，包括对实物证据的出示、对被告人的讯问、对证人、鉴定人的询问等放给控辩双方进行，法官只是进行补充调查，减轻法官的工作量。

六、结语

司法改革任重而道远，员额制的进程更需上下而求索，员额制法官制度的诞生及不断施行是在借鉴与实验的基础上踽踽前行，最终形成最具有我国特色的法官员额制度，促进我国司法体制的不断完善，更加合理高效的法治中国，为时不远！

注释：

i 陈永生、白冰：《法官、检察官员额制改革的限度》 比较法研究 2015年第二期

ii 王珂：《国外法官遴选制度的考察与借鉴———以美、英、德、法、日五国法官遴选制度为中心》 法学论坛2010年9月第5期

iii [美]亨利 J.亚伯拉罕著 《司法的过程》 北京大学出版社2009年8月第22页

iv 金邦贵主编：《法国司法制度》 法律出版社2008年10月第62页

v 吴道富：《司法改革语境下的法院、法官和法案》 法律出版社 2016年7月 第217页

vi 田有成：《法官的改革》 中国法制出版社2014年10月 第127页

vii 薛永慧：《从台湾法官与司法辅助人员的关系看大陆法官员额制改革》 台湾研究期刊 2015年第6期

viii 何帆： 《多少法官才够用？》，《人民法院报》，2013 年6 月 7 日第 5 版