论述行政领导在行政管理中的地位和作用

张菊

【摘 要】在一个依法治国的大型法律体系中，法治是核心、困难点、也是重点。在守法规则的过程中，行政管理地位的变化使其在实施中发挥了重要作用。依法有效行政，依法有效的行政领导，也是行政领导民主化和法律制度化的具体体现。

【关键词】行政领导；依法行政；行政管理；地位作用

一、行政管理领导概述

行政管理领导的界定有两种：

（一）从行政法对象的角度理解

也就是说，行政行为所指的或者说的是行政管理领导，有的学者称之为“实施行政行为”，所以不少人将行政行为的实施人，且具有一定职务的人员称为行政领导这在行政法的制定中更为明显。

（二）从行政法律关系的角度理解行政领导者

在过去的很长一段时间里，对行政领导在中国行政管理法中的地位和作用的理解仅限于“行政法是管理法”的范围，这些制度层面的现象被抽象理解，我国行政管理法专注于法律理论。另一方面，我们认为行政管理主体与行政管理机关之间的对应关系是管理与管理之间的关系，行政法律关系的内容是行使行政管理权的行政主体的内容和行使职权的行政官员的内容。

也就是说，在行政法律关系的双方中，行政主体是一方，相互权利和义务的对方是行政领导者。还有一些学习者从管理和管理关系的角度直接理解行政领导。也就是说，在行政管理活动中，行政机关是管理者，而作为管理者的对方是行政管理对象。在这里，本文从第二个含义的角度支持这样的定义：所谓行政领导是指参与行政法律关系，享有行政主体权利和义务的公民，法人或者其他组织。

二、正确认识行政领导在行政管理中的地位和作用的意义

作为行政法律关系的一方，行政管理领导是有条件的存在和不可分割的矛盾的一种形式。虽然依法行政主要是行政主体的要求，但它包含了如何正确处理行政主体与行政领导关系的重大问题。传统的依法行政观念已无法适应时代的发展。在当代行政法中，行政相对人通过各种渠道和形式参与国家行政，是监督和帮助行政主体依法行政的重要群众力量。在依法行政的背景下，认识行政相对人的地位和作用具有重要意義。首先，行政主体在行政立法活动过程中关注行政相对人的作用是有益的。根据需要，妥善处理行政相对人的个人利益与公共利益，权利和义务之间的关系，使行政立法的内容科学合理。鼓励行政相对人遵守法律规范的规范。其次，有利于行政领导改变行政管理理念，提高行政服务意识，更新和完善行政管理方法和手段，加强与行政管理对象的合作，调动行政相对人的积极性，顺利实现行政管理目标。最后，有利于提高行政相对人的法律意识，充分发挥其对行政主体的群众限制和监督，从而完善非法行政行为监督制度。

三、行政领导在行政管理中的地位和具体作用

所谓行政领导，是指依据某些法律事件或行为对行政主体构成利益的公民，法人和其他组织，依照行政法规获得行政管理关系的资格。行政管理机关主要有两个主体：行政机关本身和行政机关分支。其中，行政机关本身在依法行政中的决定性作用是不言而喻的。它以行政公众的行政理念，法律素质，明确的法律责任和科学的内部运作方式为依据，实现依法行政管理。但是，仅依靠行政机关的努力和意识，只是保障依法行政的一个方面。行政管理领导作为行政活动的参与者，在法治方面占有重要地位。随着民主和法制的进步，行政领导在现代法律和政治中的法律地位发生了重大转变[1]。如何进一步完善我国行政法律制度，进一步提高行政领导的法律地位，逐步推进我国行政法治进程，应该是一个值得考虑的问题。

（一）行政领导在行政管理中的地位

在对我国传统行政法的理解中，行政管理领导被定位为行政管理的实施者，即行政主体在行政法律关系中管理的对方。在当代中国法治行政权力结构的背景下，从权力与义务关系的角度基本理解行政管理领导，即行政主体的重点不是行政主体意义上的相领导者。行政领导是指行政主体在行政法的权利和义务意义上具有权利和义务。从行政领导到权力亲属的这种转变，从根本上改变了行政管理的本义，深刻地说明了行政法的重大变化。在依法行政中，行政领导的地位变化可以从新的行政法律关系中实现：

1.行政主体与行政主体之间的宏观调控关系

这是市场经济体制建立后形成的一种新型关系。政府与这里形成的市场实体之间的关系不再是一种简单的指挥和服从方式。市场主体有自己的经济行为和选择自由。他们通过最大化利益来追求自己的行为。在这个过程中，他们往往必须处于接受政府经济信息和其他帮助的接收者的位置。

2.行政主体与行政管理领导的直接服务关系

这是基于行政主体与行政领导者之间享受服务和提供服务，享受保护和保护，获得福利和提供福利的关系。服务关系主要反映在行政支持，行政协助和行政保护等行政活动中。

3.行政主体与行政主体的合作关系

这是行政主体与行政管理领导之间新的双向对应。它基于双方权利和义务的平衡，并通过双方的平等协商来实现一定的权利和义务关系。这种合作形式是参与行政决策，制定合理化建议，谈判和建立行政等同的典型形式。从上述多元化行政法律关系的简要概述可以看出，在行政活动产生的行政法律关系中，行政管理领导作为行政主体的权利和义务的另一种法律和主体，基本上形成了自己的地位[2]。这意味着过去严重扭曲的管理者和管理者之间的单一法律关系已经被两个法律主体之间多元化的法律关系所取代，形成了一种平等的权力平衡状态。

（二）行政领导在行政管理中的具体作用

由于现代行政法扩大了行政管理领导的权利，它提高了行政管理领导的法律地位，使其对行政主体产生积极的干预作用，即个人权利对行政权力的直接有效影响。行政管理领导在法治方面的作用主要体现在：

1.行政领导是行政主体依法行政的重要制约力量

作为行政领导者，受行政主体行政活动影响的自身利益的人，要求依法积极领导行政机关。为了保护自己的合法权益，他们将不可避免地在不同程度上施加压力。

2.行政領导者是行政主体依法行政的必要合作力量

公民的权利不仅要与非法行使的行政权力抗争，而且公民权利也可以渗透到行政权力的过程中，形成合法行政权力形式的保障和帮助机制，或者有效运作是十分有效的方法。在法律条件下，从行政法的角度来看，这对于有效实现依法行政具有更为重要的内在意义。

3.行政领导者对行政权力的帮助

行政领导者的权利和行政权力并非完全相反或完全不相容。其中许多权利对行政权力有重要帮助。这种援助可以改善和发展国家行政权力。

四、明确行政领导在行政管理中法定地位的有效途径

（一）强化行政参与，完善政治职能

学者们普遍认为，参与是民主政治的基石和自由裁量权的工具，理性协商是民主管理的中心。参与者只有行政表达权，充分表达自己的利益，平等地与行政机关沟通和交流，努力吸收行政领导的意志，明确行政领导活动的意图和目的，有效地执行行政领导的。地方监督有助于民主管理的建立，使行政法律关系真正成为一种平等的关系，使相关人员能够被行政机关尊重他们的参与权，从而确保对方的相对地位。行政法律关系不会丢失。公众参与公共行政的广度和深度反映了公共行政的民主化程度和有效性，也是民主发展的衡量标准。公民的有效参与对改善政府职能具有重要意义。它可以提高政府的公信力，形成民主宽松的环境，填补公共产品供给的空白，提高公共服务质量，从而提高政府管理的合法性和有效性。

（二）实施服务承诺制度，建立群众信任感

行政服务承诺系统是一个保证行政服务的开放性，民主化和有效性的系统。自20世纪90年代以来，西方许多国家开展了以重塑服务型政府为中心的“政府再造”运动。服务型政府的核心是将政府从原来的控制者角色转变为服务提供者角色。在塑造服务型政府的过程中，各国在实施服务承诺体系方面迈出了重要的一步。行政服务承诺制度的实施有助于确保政府为公众提供良好的服务。良好的服务是社会的粘合剂，可以促进政府与公民的和谐，增强政府与公众对政府的亲和力。信任感让行政机构与公民之间形成良性互动关系。为了履行行政服务承诺，有必要建立相应的制度保障。

1.建立方便有效的投诉制度

为了保护参与者的权益，应在行政管理体制内建立便捷有效的投诉机制，为公民提供畅通的投诉渠道，便捷的验收程序，对公民的投诉，调查和处理以及公民投诉，政府还应建立一种机制，鼓励公民投诉和保护投诉人，以防止报复。建立公共判断制度。公共行政是服务的接受者，无论是经验者，行政服务质量，服务质量水平，对职位的服务都应由公众审查，而不是由服务提供者宣布。对市政服务活动的公开审查，包括对两项服务的审查，但也包括对公共过程的评估，但也包括对服务结果的评估[3]。政府应向公众披露公众审查的结果，作为改善服务，奖励和惩罚行政机制及其工作人员的基础。

2.实施行政复议和诉讼监督

虽然服务承诺不是行政机关的法定义务，但一旦行政机关宣传法律，服务承诺具有法律效力，对行政机关具有约束力，形成行政机关与反对者之间的权利和义务。人、行政机关应当按照其承诺履行相应的义务并承担相应的责任，如承诺和未履行承诺，造成损害参与者的合法权益，依据信托保护原则，行政机关应承担违反承诺的责任。公民，法人和其他社会组织可以向复议机关申请复议或者向复议机关提起行政诉讼，理由是行政机关未履行职责，以维护其合法权益。义务设定行政机关履行义务不可能或者无意义的，应当由对方请求，责令行政机关承担赔偿责任。作为行政法律关系的一方，行政领导是行政主体在有条件存在和矛盾的不可分割的统一。虽然行政领导主要是对行政机构的要求，但它包含了如何正确处理执行机构与行政相对人之间关系的重大问题。法律正确理解行政领导者的地位和作用具有重要意义。

五、总结

随着民主法制的推进，行政领导在现代法律政治中的法律地位发生了重大转变。这进一步完善了我国行政法律制度，进一步提高了行政领导在行政管理中应用的法律地位，逐步推进了中国行政法治进程，进一步加强了行政领导在行政管理中的作用与影响。

【参考文献】

[1]程志.行政领导艺术的重要性与提高途径[J].盐城工学院学报：社会科学版，2011（3）：13-16.

[2]高伟东.重视领导科学在行政管理中的运用[J].北京市总工会职工大学学报，2001（1）：54-59.

[3]陆婷婷.论行政领导者的素质及其优化的途径[J].现代商业，2011（23）：87.