民族地区职业教育政策四十年：历程回顾与趋势展望

□ 李　祥，刘　莉

职业教育作为民族地区教育事业的重要组成部分，因其职业性、实践性、开放性等基本特征，在民族地区社会经济发展中扮演着十分特殊且重要的角色。加快发展民族地区职业教育关系到国家战略的实施和社会民生的改善，对于实施科教兴国战略、乡村振兴战略，落实精准扶贫，对于民族地区同步建设小康社会，全面实现社会主义现代化强国建设目标，意义重大。[1]改革开放四十年来，国家制定了大量相关政策发展民族地区职业教育，尤其是十八大“加快发展现代职业教育”、十九大“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”等表述，为新时期民族地区职业教育发展带来了机遇，更提出了新的挑战。站在民族地区职业教育发展的历史转折点，回顾四十年来民族地区职业教育政策的演进历程，提炼经验、反思不足，这对进一步审视民族地区如何构建现代职业教育体系，推动民族地区职业教育治理现代化具有重要意义。

一、改革开放以来民族地区职业教育政策变迁

改革开放四十年来，民族地区职业教育政策从无到有，经历了萌芽期、探索期、形成期、发展期和转型期等五个阶段，其对明确民族地区职业教育的办学目标、规范办学行为，提升办学质量发挥了制度保障的积极作用，已成为民族地区职业教育发展的根本保障。

1.第一阶段(1978—1990年)：政策萌芽期

改革开放初期，民族地区教育事业发展基础薄弱，尤其是高寒山区、边境地区、牧区的少数民族文化教育非常落后。这一时期，民族地区各级各类教育事业均亟待发展，国家对民族地区教育发展的重点更多集中在中小学教育和扫盲教育上，极少直接提及职业教育的发展问题，如1980年《教育部、国家民委关于加强民族教育工作的意见》重点强调了中小学教育、民族师范教育等具体问题。这时的职业教育发展已经有了较为紧迫的时代背景，一是高考制度恢复后的十余年，高校录取人数一直处于极低水平，二是随着经济复苏和社会发展，职业技术人才短板的劣势逐渐显现。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》第一次提出构建职业教育体系，提出中等职业学校的招生、职业高中办学等相关建议。这一时期民族地区职业教育发展虽没有专门的政策支持，但其他相关的职业教育政策的出台，民族地区初等教育的普及及教育条件的改善，为后来民族地区职业教育政策制定可行性打下了基础。

2.第二阶段(1991—1996年)：政策探索期

进入20世纪90年代，我国市场经济体制逐步建立，非公有制经济的增长带来了职业技术人才的旺盛需求，这极大地推动和促进了职业教育政策的出台。1991年，国务院发布了《关于大力发展职业技术教育的决定》，其中明确提出“要重视并积极帮助老、少、边、山、穷地区发展职业技术教育”。1992年国家教委发布了《关于加强少数民族与民族地区职业技术教育工作的意见》，这成为民族地区职业教育发展的标志性事件，《意见》明确指出发展民族地区职业教育的目的是“为加快少数民族与民族地区的经济开发”，并明确提出了培养素质较高的新型农(牧)民的目标，此外在办学方向、办学方式、管理办法、师资培训等方面都做了相应规定。1992年至1996年间，民族地区职业教育发展问题成为国家层面民族教育政策或职业教育政策制定提及的重要内容，如《全国民族教育发展与改革指导纲要(试行)(1992—2000年)》《关于加强民族教育工作若干问题的意见(1992年)》《国家教委关于加强民族散杂居地区少数民族教育工作的意见(1992年)》等民族教育相关政策文本中，对民族地区职业教育发展都提出了指导意见，但由于民族地区职业教育发展基础薄弱，职业教育教学实践经验不足，除了反复强调依托地方资源和优势发展多种形式职业教育外，相关政策并没有提出较为系统的民族地区职业教育发展相关意见，政策尚处于探索期。

3.第三阶段(1997—2005年)：政策形成期

民族地区职业教育制度保障的形成，始于《中华人民共和国职业教育法》的颁布。1996年《职业教育法》颁布后，我国职业教育发展走向了法治轨道，这对民族地区职业教育发展产生了深远影响。虽然现今来看，《职业教育法》存在的瑕疵不少，而且该部法律也没有与民族地区职业教育发展直接相关的条款，但其提出“因地制宜地开设职业教育的课程”“根据实际需要适当增加职业教育的教学内容”等诸多重视职业教育地方适切性的规定，为民族地区结合地域实际和民族实际开展职业教育起到了制度导向作用。1997—2005年期间，国家出台了许多民族地区职业教育发展的政策文件。如，1998年国家教委颁布了《关于加快中西部地区职业教育改革与发展的意见》，指出民族地区职业教育要“探索符合中西部地区实际的职教模式”。2000年7月，国家民族事务委员会和教育部颁布了《关于加快少数民族和民族地区职业教育改革和发展的意见》，提出“充分认识职业教育在民族地区经济社会发展中的战略地位和作用”，以及“始终坚持为少数民族和民族地区服务”的重要思想。不仅如此，这一时期出台的职业教育政策如《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定(2002年)》《关于进一步加强职业教育工作的若干意见(2004年)》《关于大力发展职业教育的决定(2005年)》等都指出了职业教育要为农村、西部地区和民族地区更好地服务，促进当地的经济和文化的发展目标。这一时期，民族地区职业教育相关政策广泛涉及办学方式、师资建设、经费保障、学生就业、质量提升、课程开发等方方面面，民族地区职业教育政策体系基本形成。

4.第四阶段(2006—2013年)：政策发展期

2006年以后，民族地区职业教育发展迅速，相关政策也在不断发展完善之中。与初步建立民族地区职业教育政策体系相比，2006—2013年期间与民族地区职业教育发展相关的教育政策更加凸显民族特色和地方特色，是民族地区职业教育政策的深化发展。除了传统的进一步强调国家要“加大对少数民族地区、边远山区和人口稀少农村地区职业教育的支持力度”(《国务院关于职业教育改革与发展情况的报告(2009年)》)，这一时期，民族地区职业教育政策还重点关注工学结合、校企合作与顶岗实习的人才培养模式问题，民族文化与民族技艺传承创新纳入职业教育体系问题，职业教育民族特色学校建设问题等民族地区职业教育发展的重点和特殊性问题，尤其值得一提的是2010年教育部发布的《中等职业教育改革创新行动计划(2010—2012年)》，指出要“推动西部民族地区中等职业教育跨越式发展”，民族地区职业教育发展定位有了新的认识。

5.第五阶段(2014年至今)：政策转型期

从民族地区职业教育政策的演进来看，长期以来，东西部协作、中央政策倾斜、东部帮扶成为民族地区职业教育发展的政策要点，“追赶式”的民族地区职业教育发展路径带来了发展质量的同质化，民族地区职业教育的地方适切性始终不足。2014年以来，民族地区职业教育发展的内外部形势更加复杂，民族地区职业教育的时代使命更加艰巨。这一时期，由于我国全面建成小康社会的紧迫任务、中国制造2025的提出，以及创新创业教育理念的深化等因素影响，民族地区职业教育发展面临转型。一方面，社会对职业教育高端人才的需求迫切。我国要成功实现经济转型升级，推动产业结构迈向中高端，不断提升中国制造业水平，迫切要求职业教育培养一批高素质、具有创新意识的一流技能人才队伍。[2]另一方面，民族地区脱贫攻坚的艰巨任务赋予职业教育服务社会经济发展功能以新的内涵。谁来发展、如何发展、发展什么、为谁发展等民族地区职业教育发展的内生性问题被提出。

这一时期，对民族地区职业教育发展影响较大的政策主要是两类：一是职业教育方面，2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》和《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》相继发布，这成为新时期指导民族地区职业教育发展的纲领性文件；二是民族教育方面，2015年国务院发布了《关于加快发展民族教育的决定》，明确提出“现代职业教育质量提升计划、优质特色学校建设等项目重点向民族地区倾斜”。此后，国家出台的诸多民族地区职业教育相关政策均提及转型问题，如2016年，国务院发布的《加快中西部教育发展的指导意见》提出要“立足中西部经济社会发展实际，助推经济转型和产业升级，鼓励社会力量参与职业教育发展，改善职业学校办学条件”。

值得一提的是，政策转型期的民族地区职业教育政策更加强调精准性， 如，2017年教育部发布了《职业教育东西协作行动计划滇西实施方案(2017—2020年)》，提出实施东部四省(市)对于滇西十州市职业教育的对口扶持，具体针对某个民族地区职业教育发展，这种政策相比以往是较罕见的。可以预见，民族地区职业教育政策将继续在为谁发展、谁来发展、发展什么等问题上体现出精准性，这种精准性亦是民族地区职业教育的民族性、地域性特征的直接反映。

二、民族地区职业教育政策制定的经验及不足

通过对改革开放以来民族地区职业教育政策演进四十年的历程梳理，不难发现，虽然随着社会经济发展环境变化，民族地区职业教育政策的具体内容有许多差异，但其目标定位始终围绕着为民族地区社会经济发展提供适合人才，政策制定积累了较为丰富的经验，但因政策本身的滞后性与民族地区职业教育环境的复杂性，相关政策也存在许多不足。

1.民族地区职业教育政策制定的基本经验

民族地区职业教育政策能在民族地区职业教育发展中发挥积极作用，其基本经验在于对路径可行性、目标适应性、内容全面性的长期关注。

首先，民族地区职业教育政策始终强调为民族地区社会经济发展服务，路径具有可行性。民族地区职业教育政策自开始就十分重视对民族地区的地方适切性，多数文本均提及因地制宜、结合地方实际、重视民族文化课程开发等内容。学界普遍认可民族地区自然、文化、经济发展的特殊性，因此提出“区域内职业教育发展面临的严峻现实要求必须对其进行新的定位。适应本区域特色经济、文化及产业结构,是区域内职业教育发展的必由之路”[3]。也有研究认为，民族地区职业教育特色发展的地方性理解与政策体制的期待基本一致,都强调基于质量标准之上的优势特色发展。[4]尤其是近年来，民族地区职业教育政策对政策的地方适切性越发关注，如2013年教育部、国家发改委、扶贫办等共同发布《关于实施教育扶贫工程意见的通知》，提出“将民族文化、民族技艺传承创新纳入职业教育体系”；2015年国务院发布《关于加快发展民族教育的决定》提出民族地区职业教育办“优质特色学校”等。民族地区职业教育政策只有基于民族地区社会经济文化发展实际，方能得到民族地区人民群众的支持响应，可以预见，凸显民族地区职业教育特色始终是民族地区职业教育发展政策的切入点，具有路径的可行性。

其次，民族地区职业教育政策遵循外部发展环境而演变，目标具有适应性。民族地区职业教育政策的不同阶段，都与我国社会主义市场经济体制建立和改革发展紧密相连，反映的是不同时期民族地区职业教育发展的现实需要。在20世纪80年代，民族地区教育文化发展较为落后，职业教育发展重点放在了中等职业教育；20世纪末，企业下岗职工就业问题的出现促进了民族地区职业培训的快速发展，基于扩大内需的需要高等职业教育得到蓬勃发展；21世纪前10年，我国经济增长方式向集约型转变，加之我国加入WTO、沿海一带的技工荒出现，民族地区职业教育政策呈现出明显的外部性，既重视外部的帮扶，也重视职业教育人才培养契合发达地区技能型人才的标准；近年来，随着我国人力资源强国战略的推进，以及工业4.0、中国制造2025等的提出，民族地区职业教育政策更加强调对创新型人才的培养，尤其在涉及民族文化问题上，不仅强调“传承”，还强调“创新”，更加凸显民族文化在地方社会经济发展和帮助少数民族精准脱贫中的作用。

最后，民族地区职业教育政策重视现代职业教育体系构建，内容具有全面性。民族地区职业教育政策涉及办学模式、师资建设、课程开发、经费保障、质量提升等方方面面。早期的民族地区职业教育政策多使用“重视”“加大”“提高”等政策语言表述，随着民族地区职业教育不断发展，后期民族地区职业教育政策内容已更加细化，同时涉及质量评估、学生就业创业、民族文化传承、教育信息化等许多新问题。民族地区现代职业教育体系正在逐渐形成，民族地区职业教育政策内容的全面性为民族地区职业教育发展提供了法治保障，增强了民族地区教育发展的规范性、稳定性，这也是民族地区职业教育政策功能能够发挥的重要原因。

2.民族地区职业教育政策制定的不足

尽管民族地区职业教育政策为民族地区职业教育发展发挥了积极的制度保障作用，但是实施主体界定模糊、前瞻引领性政策缺乏、政策层级不高等问题始终难以解决，这也制约着民族地区职业教育的进一步转型升级，从而对办学质量提升产生不利影响。

首先，民族地区职业教育政策实施主体界定模糊，人民群众参与积极性激励不足。从相关政策来看，虽然多强调要“加大”“强化”“提高”民族地区职业教育发展的方方面面，但是许多政策文本较少涉及具体的负责主体，通常意义上我们即理解为政府承担主要责任，而这还涉及不同层级政府的责任问题、同层级行政机关不同机构职权划分问题。相比之下，民族地区职业教育所牵涉的部门远比基础教育复杂，若不明确实施主体并完善监督考核机制，许多政策就成为宣示性语言难以得到真正落实。不仅如此，民族地区职业教育相关政策虽然强调因地制宜和契合地方实际，但在具体路径上多强调上级政策倾斜、东部地区帮扶等，民族地区人民群众参与积极性始终不高。按理说，职业教育的生产性特征、大众教育倾向、服务于区域经济社会发展的价值导向，以及在“投入—产出”方面的优势性价比，对连片特困民族地区的适龄学生具有更为实际的吸引力。[5]但在调研中我们发现，一些职业教育政策在实施中这种吸引力十分缺乏，例如苦于中等职业教育生源匮乏，个别地区存在强迫班级成绩靠后学生放弃中考而申请中职学习的现象，人民群众对职业教育的办学质量的信任度和满意度始终不高。

其次，民族地区职业教育政策适应性倾向明显，缺乏引领性。从民族地区职业教育政策演进历程来看，虽然更多强调职业教育发展的社会环境和对地方适切性的契合，但一般是在社会经济发展不同阶段问题出来后制定的应对之策，一些政策本身解决临时问题的倾向非常明显。虽然政策稳定性的确不及教育法律，但我们可以发现在一些阶段的少数年份，民族地区职业教育相关政策密集出台，主题重复内容雷同，相关政策的制度保障功能缺失而演变成为一种职业教育宣传途径。民族地区职业教育政策不仅要提升地方社会经济发展的适切性，还要关照其对地方社会经济发展的引领性作用。在一些民族地区，人民群众发展经济观念落后，掌握现代科技文化能力不足，职业教育发展基础薄弱，民族地区职业教育发展不仅要追赶东部发达地区，更多是要实现跨越式发展，走一条民族地区职业教育发展的特色之路。相关政策若仅仅停留在对当前社会经济发展的关注上，不仅政策容易朝令夕改，而且也无法为民族地区职业教育发展提供前瞻性的引领作用，民族地区职业教育的“跨越式”发展就失去了航标。

最后，民族地区职业教育政策制定层级不高，权威性不强。为我国职业教育发展提供最直接制度保障的法律是《职业教育法》，但当前职业教育发展环境日趋复杂，这部法律已经难以适应职业教育发展的现实需要，亟待修改但又十分艰难。“《职业教育法》的修订,涉及中国职业教育改革与发展未来的方向,涉及现代职业教育体系构建的体制与机制问题”[6]，而且《职业教育法》缺乏对民族地区职业教育的专门关注。因此事实上，民族地区职业教育发展的政策主要依托于国务院的行政法规、各部委出台的部门规章等，但国务院更多倾向于发布发展职业教育或者民族教育的相关政策，专门针对民族地区职业教育发展的内容提及较少且不明确，无法具体地阐述应对民族地区职业教育发展的复杂问题。民族地区职业教育相关政策多出自教育部及国家民委，政策的导向性、宣示性语言特征较浓，由于政策层级不高，许多措施很难得到贯彻落实，甚至政策文本的知晓率都还无法保证。我们认为，民族地区职业教育政策需要尽快提升其制定层级，而不是制定数量，在政策语言表述上多予以民族地区变通权利，让民族地区结合自身实际制定实施办法，这样既保障了相关政策的权威性，也保障了政策的实施质量。

三、内生型发展：民族地区职业教育政策前瞻

总的来说，四十年的民族地区职业教育政策发展变迁是适应民族地区社会经济发展的必然结果，同时也为民族地区职业教育发展提供了重要的制度保障。当前，民族地区职业教育服务社会经济发展和保障少数民族职业教育权利的时代使命有了新的变化，需要相关政策改革调适，进一步彰显民族地区职业教育在社会经济发展中的独特价值。党的十九大报告提出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。站在新时代起点上，民族地区职业教育政策变革要解决这一主要矛盾，寻求良策破解民族地区人民群众日益增长的优质、多元、个性化的职业教育需求与民族地区职业教育供给单一、不充分、不均衡之间的矛盾，这要求新时期民族地区职业教育政策变革应坚持以人民为中心的发展思想，激发人民群众发展职业教育的内生动力，彻底解决人民群众职业教育参与不充分的现实问题。

职业教育发展存在两种模式，即设计模式和内生模式。[7]实践表明，民族地区职业教育发展要依靠民族地区提升自我职业教育发展能力，走职业教育内生型发展道路，这一理念近年来亦得到了学界的广泛关注。有学者提出：“当前的民族教育没有与民族地区的社会发展形成良好的互动关系，因而也无法满足民族地区民生改善的需求，其主要原因在于民族教育没有树立内生发展的价值导向，从而忽视了教育与区域的嵌入式关系。”[8]长期以来，民族地区职业教育政策多以外部制度倾斜、东西部协作和帮扶为重点内容，“其政策演进在横向上体现了国家政策的地区倾斜和民族地区内部的特殊优惠性,是教育优先发展重要理念的体现”[9]，但对如何激发民族地区自身职业教育发展能力缺乏深度思考，外部力量的大力支持能在短期内有效地提升民族地区职业教育发展质量，但也引发了民族地区职业教育发展同质化的难题。

民族地区职业教育发展既要靠外力支持，更要靠内生发展，通过政策保障激发民族地区发展职业教育的内在动力，这是坚持以人民为中心的发展思想在民族地区职业教育发展中的直接体现。同时，我们也更理性地看到，民族地区职业教育发展是不同于其他地区职业教育发展、不同于民族地区其他类型教育发展的特殊问题，民族地区职业教育发展内生力激发紧密围绕“提升区域职业教育自身发展能力”这一目标，需要在政策层面理清三个问题：一是政府角色转变问题，基于教育治理现代化的视角，民族地区职业教育发展中的政府角色更多是外在性的条件支持和办学监督，政策要理顺政府的这一层关系，对相关部门采取行政性手段强制各地完成招生指标、设立某种专业的做法要明确制止。二是职业学校活力激发问题，一些民族地区职业学校在专业开设、课程设置等方面长期游离在民族地区社会需求之外，难以对学生和家长具有学习吸引力，这既说明民族地区职业学校办学自主权界定不清，也是相关职业学校办学定位异化的结果，尤其是未来《职业教育法》既要关照中高职学校办学自主权问题，也要关照民族地区职业学校办学的特殊性问题，为其活力激发提供法治依托。三是市场机制如何参与问题，这又涉及校企合作中各方责权利、职业学校办学质量评估的“管评办”机制理顺、民族职业教育如何与民族地区社会经济发展契合等问题的细化，这些问题在未来民族地区职业教育政策中也应得到更好的回应。