浅析“大应急”管理体系下“三制”建设面临的机遇

赵伟 储江红

摘要：国家机构改革带来了应急管理体制转变、应急管理机制转变、应急处置主体、职能等变化，笔者认为这些变化将为继承和扩大体制优势，健全监测预警、处置恢复机制，从立法实现常态管理与非常态管理的平衡带来机遇，大应急管理体系建设应当加强“三制建设”。

关键词：应急管理体制 应急管理机制 法制 机遇

自2003年非典事件以来，我国的应急管理体系逐渐趋向完整和系统，应急管理工作与我国政治体制相适应，形成了以应急预案、应急体制、应急机制和法制为核心的应急管理体系，即“一案三制”，2018年4月16日，根据国务院机构改革方案，整合了13个部门分散职能的应急管理部挂牌成立，也标志着我国以“一案三制”为核心的应急管理体系的进一步成熟和完善，我国应急管理工作迎来了新的发展机遇，新组建的应急管理部未来将充分发挥集聚效应，同类合并产生的化学反应将进一步推进我国应急管理事业的发展。笔者认为大部制为继续深化“三制”建设带来了新的发展机遇，这些包括：继承扩大体制优势；完善应急管理机制，优化法律体系，调整紧急情况下国家权力之间、国家权力与公民之间、公民权利之间的各种社会关系，实现常态管理和非常态管理的平衡等等。抓住这些机遇将有效推进应急管理事业的进一步发展。

一、“大应急”管理体系下“三制”建设的背景

（一）应急管理体制转变

2007年颁布的《突发事件应对法》第4条规定我国应急管理的体制是：“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”。2018年2月28日，十九届三中全会《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出：“构建统一领导、权责一致、高效权威的国家应急能力体系”，《国家机构改革方案》指出中国特色应急管理体制的内涵是：“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”。从中可以看出，我国应急管理体制发生了这几点变化：一是界定和区别我国应急管理体系和应急管理体制，将应急管理体系与应急管理体制分开表述，体系所涉及的主体和范围更广，体制与体系主体的区别隐含的是管理与治理两种理念，表明了我国应急管理事业的主体由政府主导走向政府主导，社会协同治理的模式。二是整合了分散职能，改变了应急管理“分类管理”“综合协调”的传统模式，改变了原来“九龙治水”的分散状态。以往体制下我国应急管理工作具体由地方政府内设的应急办领导，但是这些机构常常由于权责不对等而无法实现综合协调。三是分类管理已经不能适应应急管理工作当前危机风险扩界和渗透性的工作实际，我国应急管理分类管理由于风险的跨界性和渗透性被弱化。因此，着力构建统一指挥的应急体制是当前应急管理面临的形势需要。

（二）应急管理机制转变

应急机制建设的重点由以应急响应为重点向以应急准备为重点转变，应急准备主要体现在风险管理和队突发性应急的高度重视。一方面应急管理由减轻灾害向减轻灾害风险、加强风险管理转变，从重在处置向“预防为主”转变。这是因为突发事件对组织内部的平衡产生着巨大的威胁和损害，所以对于突发事件应力争将其控制在萌芽与苗头之中，即以预防为主，坚持主动、积极的应急管理态度。联合国秘书长潘基文在联合国发布的第一份确认灾害风险要素的全球报告发布仪式上说：“灾害事件发生后的反应机制无论多么有效，都远远不够。”另一方面应急管理由常规性应急向突发性、偶发性应急转变。当前，我国的经济、社会和自然环境都进入了一个各类突发事件发生概率高，破坏力大、影响力强的阶段。我国正处于工业化城镇化快速发展的时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险矛盾交织并存，公共安全和应急管理工作面临的形势更加严峻。我国应急管理工作的非常规性凸显，不同于自然灾害，安全生产等社会风险因素增加。而且，自然灾害、事故灾难和社会安全事件等各类突发事件的关联性越来越强，互相影响、互相转化，经常导致次生、衍生事件发生或成为各種事件的耦合。

（三）应急处置主体、职能变化

应急处置的参与主体由单一主体走向多元主体，主导部门由多部门多职能走向单一部门承担复合职能。这是因为从影响速度应急处置的主体以及冲击的范围与规模来看，突发事件的一个重要变化就是能在短时间内在不同的时空领域产生深远影响，蝴蝶效应明显，随着网络化时代的到来，以及各个领域之间依存度的迅速提高，即使一个小事件也能通过技术或者信息网络、商业运转、移民、公共卫生或者环境等渠道对其他地区、其他群众甚至是相隔甚远的地区和群众造成实质性的影响，由于突发性事件涉及主体的广泛，应急处置的主体加入了较多的利益相关群体，因此，导致应急处置的主体由单一走向了多元化。此外，2018年国家机构改革，新组建的应急管理部整合了13个部门的职能，应急处置的部门变为单一部门，承担的职能扩大，新组建的应急管理部门未来将承担着突发事件和防灾减灾工的指导工作、应急管理、安全生产政策制定工作、灾情预警及信息发布工作、救灾力量和救灾物资统筹协调工作、安全生产监督检查工作等等。职能的转变还体现在应急管理工作中心的转移，由事发应对、事后救助逐渐转向事前预防，从减少灾害损失向减轻灾害风险，控制灾害次生和衍生转变。职能和部门、应对主体的转变也意味着我国应急管理体系将面临重塑，革新以往多部门、分类别的应急管理传统模式，逐渐形成重预防、控风险、联动一体的大应急管理体系。

二、“一案三制”建设面临的机遇

（一）继承和扩大体制优势

一方面是继承体制优势，我国的应急管理体制与我国的政治制度和行政管理体制相适应，《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定我国应急管理的体制是：“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。”统一领导、指挥是应急管理的首要原则，也是应急管理不同于其他类型管理的主要特点，根据《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，我国的应急管理机构分为五个层次：领导机构、办事机构、工作机构、地方机构、专家组，同时，我国还建立了中央与地方两个层面，上下统一、层级分明、职责明确的应急管理机构，这种体制结合了中国国情并在实践中形成中国特色。在应对以往的2003年“非典”传播事件，2008年汶川地震，2015年6·1东方之星旅游客船倾覆事故中，“统一领导、指挥”都凸显出了我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势。应急管理部负责全国范围内的应急管理工作，是应急管理工作的行政指导机构，应急管理部统一指导能够继承快速反应和调动社会资源的体制优势。

另一方面，大部制有利于扩大体制优势，加强对应急管理的统筹协调，实现“平战结合”。以往，参与、涉及应急管理工作的部门机构众多，职能各异，在危机爆发后，日常工作中本来就缺乏联系的机构和部门，要在短期内按照共同目标开展有效合作非常困难，危机事件本身的性质又必须要求管理者在短时间内对这种情势做出迅速决策和处置，应急管理部将分散在国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部（消防）等13个部门的应急管理相关职能进行整合，改变了以往部门职能、力量分散的状态，强化了统一指挥和协调联动，能够减少应急管理的运行环节、降低行政成本，提高管理效率和快速反应能力。而且，事发时临时成立的应急指挥中心只具备临时效力，如果要健全处置巨灾的应急指挥体系，就需要将临时性为转化为常规动作，大部制下的应急管理体制把应急和管理结合起来，同时做好日常风险监管、防控与应急处置工作，能够发展和实现“平战结合”。

（二）健全监测预警、处置恢复机制

应急管理机制是指建立在法律、法规和部门规章基础上的应急管理工作流程体系，它涵盖事前、事发、事中、事后各个阶段，包括准备、预警、处置、恢复等环节。监测与预警、恢复与重建，应急处置与救援将成为此次应急管理工作改革面临的发展机遇。应急管理机制的重要性在于它是保障科学决策的重要手段，是提高应急管理能力的根本途径，它能够补充和完善体制中的不足，促进体制的发展和健全。从监测预警方面来说，监测与预警是预防与应对的逻辑延伸，危机事件的早发现、早报告、早预警是有效预防、减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害的重要保障，以往部门分散、职能重叠导致危机管理机构无法做到信息共享，而部门整合后职能机构的统一设立能够避免这种困局，保障信息共享。从应急和处置救援来说，在以往的危机管理案例中，以2015年天津滨海新区爆炸事故为例，整个处置过程由于部门之间相互封闭，信息无法共享，出现了处置时各自为战，现场救援缺乏统一领导的问题。而大应急体系的建立能够有效改变这种封闭的状态，实现多种救援力量统一调度、科学施救。从恢复与重建来说，大部制的优势集中体现在物资和资金调度上，对比2010年甘肃省舟曲泥石流灾害和2018年舟曲县江顶崖滑坡抢险救灾工作的物资调度，2010年甘肃省舟曲泥石流灾害由中央财政部向甘肃省下拨综合财力补助资金5亿元，2018年舟曲县江顶崖滑坡抢险救灾由财政部、应急管理部向甘肃下拨9600万元救灾款，可以看到，我国的应急管理工作正由单一部门即财政部拨放物资向多部门联合拨放物资，未来应急管理的物资调度也将逐步过渡到单一部主导负责，这样做能够保证救援物资在危机管理中的有效和针对性。

（三）从立法实现常态管理与非常态管理的平衡

应急管理的法制机制是指非常态状态下对国家权力之间、国家权力与公民权力之间的社会关系之间进行规范的原则和法律的总和。应急管理应对，尤其是处置，往往需要政府主导，以提高处置效率，减轻危害，这就需要赋予行政机关较大的权力，同时，需要适度的限制公民的权利，而无论是对行政紧急权力的取得和运作，还是对公民权利的限制或增加公民义务，都需要依法行事、按章办事。中国应急管理的法律体系表现为以宪法为依据，以《突发事件应对法》为核心，以相关单项法律法规为配套的特点，我国应急管理工作具有以行业管理、分散治理为主的传统，单行性的应急管理法律广泛存在，数量众多，单行性的应急法律绝大多数属于适用于某一种类突发事件的“一事一法”，如：《防震减灾法》、《消防法》，不存在适用于应急管理阶段“一阶段一法”、“常态管理”、“常态准备”的应急类法律，如：美国的《灾害救济和突发事件援助法》、加拿大的《突发事件准备法》。目前来说，我国现行的《突发事件应对法》在实践中作用并不明显，这部法律从调整对象到应急权力的授予，再到制度的设计都不能满足我国现阶段应急管理的实际需要，难以满足预防危机发生、控制危机危害的目的。笔者认为大部制整合后在立法环节上对实现常态管理与非常态管理的平衡带来机遇，大应急体系的建立标志着我国“一案三制”为核心的应急管理体系逐步走向法制化，应急管理部的组建标志着我国危机管理由单一常态管理向常态管理与应急管理转变、由自发应对向自觉应对转变，由个别理性向集体理性转变，而这三个转变的关键在于由个别调整向规范调整，从而减少危机管理的随意性、无预期性，增强趋利避害、化险为夷、增强应对危机管理的能力。

三、结语

综上所述，我国应急管理事业的发展面临应急管理体制转变、应急管理机制转变、应急处置主体、职能等变化，正确认识这些变化将为继承和扩大体制优势，健全监测预警、处置恢复机制，从立法实现常态管理与非常态管理的平衡带来机遇，应急管理应当重视“三制建设”，逐步探索形成符合我国特色的应急管理体系。

参考文献：

[1]深化党和国家机构改革方案[Z].2018-03-21.

[2]中华人民共和国突发事件应对法[Z].2007-11-01.

[3]薛澜，张强，钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战[M].清華大学出版社，2003.

[4]赵纯.地方政府应急管理“一案三制”存在的问题分析[D].贵州财经大学，2017.

[5]董朝君.深圳大部制改革研究[D].武汉大学，2011.

[6]蔡立辉，董慧明.论机构改革与我国应急管理事业的发展[J].行政论坛，2018，25（03）：17-23.

[7]李尧远，曹蓉.我国应急管理研究十年（2004-2013）：成绩、问题与未来取向[J].中国行政管理，2015，（01）：83-87.

[8]吕孝礼，张海波，钟开斌.公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向[J].公共管理学报，2012，9（03）：112-121+128.

[9]朱陆民，董琳.我国应急管理的法制建设探析[J].行政管理改革，2011，（06）：55-59.

[10]刘霞，严晓.我国应急管理“一案三制”建设：挑战与重构[J].政治学研究，2011，（01）：94-100.

[11]林鸿潮.论公共应急管理机制的法治化——兼辨“一案三制”[J].社会主义研究，2009，（05）：108-112.

[12]汪永清.《突发事件应对法》的几个问题[J].中国行政管理，2007，（12）：8-11.

[13]王宏伟.中国特色应急管理体制的构建与应急管理部的未来发展[J].中国安全生产，2018，13（06）：25-28.