京都市实施垃圾分类减量及设立城市环保站的实施经验探讨

于 铭，赵 迪，庄 颖，金红实

（1.青岛市市政公用科学技术研究院，山东 青岛 266071；2.日本龙谷大学，日本 京都 6128977）

1 京都市推进垃圾分类减量的过程与举措

1.1 京都市推进循环型社会构建背景

京都市是京都议定书的诞生地，同时也是环境模范城市之一。京都市为了推进循环型社会的构建，于2010年3月制订了《我们共同的目标！垃圾减半！循环型城市·京都计划》。在此计划中规定了京都市垃圾减量目标：截至2020年，从2000年最高峰8.2×105t减少到其1/2以下约3.9×105t。制定此计划的原因在于，2000年以来的垃圾减量化政策效果从2009年以后出现了减量幅度放缓，并且于2000年建成的京都市惟一的填埋场——东部山间填埋场，当时其预计使用寿命仅为15 a［1］。因此，为了延长垃圾填埋场的使用寿命，京都市采取了一系列垃圾减量促进措施。

1.2 2000年以后京都市3R对策面临的瓶颈

1990年以后，日本社会的大量生产、大量消费、大量废弃的发展模式成为突出的社会问题。为了解决这一社会问题，日本于2000年制定了《循环型社会形成推进基本法》，并构建了以此循环型社会形成推进基本法为基础框架，以个别再生利用法（容器包装再生利用法、家电再生利用法、机动车再生利用法、小型家电再生利用法等）为具体实施措施的法律体系。基本法中规定了以垃圾的减量化、天然资源的节约化、社会物质循环的确保等为目的的3R（reduce、reuse、recycle），并要求整个社会严格按照减量化－再使用－再生利用的顺序为实现抑制垃圾的产生以及资源的循环利用做出努力［2］。

系列法律和配套政策的实施，确实起到了促进垃圾减量的作用，但是到2010年开始，垃圾减量效果就不再明显。

图1 2000—2015年京都市垃圾处理量的变化

图1为京都市2000—2015年垃圾处理量的走势（根据京都市环境行政概要进行整理）。京都市在2009年以前的垃圾减量政策上取得了一定的成效，从排放量最高峰暨2000年的8.2×105t减少到2015年的4.6×105t。但是，2009年后逐渐显现瓶颈期，显著的减量化消失。

出现此现象的原因有2个：①循环型社会形成推进基本法所倡导的3R政策在2009年后没有带来社会所期望的进一步的减量效果。2009年以前通过容器包装再生利用法与家电再生利用法等个别再生利用法的执行，那些原本由京都市负责回收的一般废弃物，特别是可燃废弃物的收集、处理量由于基于排放者治理原则与延伸生产者责任而建立的责任分担机制的实施得以减少。然而，在“分类是资源，混合是垃圾”的政策口号下，在2009年以后以市民志愿者精神为前提的分类排放行为难以激发市民进一步的协作意识，因此分类收集的减量化效果遇到了瓶颈。②在3R原则中处于前段的reduce、reuse没有充分得以实施。3R原则所注重的是reduce→reuse→recycle的优先顺序。虽然reduce被排在了第1位，但现实中并没有在reduce→reuse的2个阶段充分引导出市民的潜在合作，而是作为最后阶段的recycle新型产业得到了迅速发展，因此大量生产－大量消费－大量废弃的社会构造逐渐演变成了大量生产－大量消费－大量再生利用（recycle）的资源、能源过量消费的社会［3］。

1.3 京都市垃圾减量政策的实施进程

京都市除了履行国家制定的有关垃圾处理的行政责任外，也采取了一系列独有的减量化措施。

2006年10月实行了针对家庭垃圾的收费专用垃圾袋制度。该收费专用垃圾袋分为可燃型与资源型2种，并且在零售店、超市、便利店等销售。

2007年10月起关于塑料类容器包装的分类回收正式开始。此次实施对象扩展到了全市约6.4×105户，并且在同年开始了对喷雾罐的分类回收。

2008年开始实施了面向市民的环境设施参观会——“关于垃圾减量的环保巴士游览”活动。这项活动的经费来自销售收费专用垃圾袋的收入。到2017年，焚烧厂等9个市营处理·再生利用设施以及15个民营设施向市民开放。

2009—2010年，京都市被日本经济产业省与环境省共同实施的“关于废旧小型家电中稀有金属的再生利用示范项目”选为示范城市。

2010年京都市在各区役所、支所中创设了环境行政服务窗口“城市环保站”。同年，以厨余垃圾的减量为目的，实施了把厨余垃圾及落叶制成有机肥料并用在花坛、家庭菜园的支援补贴制度。到2016年为止，已有町内会等100个以上的市民团体致力于堆肥利用活动。

2011年开展了对旧衣及旧报纸的定点回收。2015年的调查显示，全市在商业设施、行政设施、社区等地设置了约2 300个回收点。

2012年开展了可燃类垃圾中占有大量比例的可回收纸类垃圾的分类回收工作。应登记市民团体对社区回收活动中的要求，免费发放废纸（除报纸、纸箱、纸盒等的可回收并干净的纸类） 保管袋。同时，同年度也开展了关于厨余垃圾的“三尽”运动。此活动为从排放源抑制垃圾的产生·减量化为目的，开展使用尽（不过量购买，购买的全部食品要用尽）、吃尽（不浪费要吃尽）、水控尽（尽量沥尽水分）的宣传活动。

2013年起，城市环保事务所针对有害、危险的垃圾开展了可移动式免费定点回收。

2014年在全市开展废纸的分类回收、再生利用工作。2014年以垃圾减半为目的而实施的《节约之心条例》中，规定了废纸等可再生利用的废弃物的分类义务化，倡导了抑制过多排放垃圾的生活方式的改变。在条例中首先提出了关于强化2R的重要性，倡导源头抑制垃圾的产生。其次提出了关于市民分类的义务化，实施了资源垃圾的定期回收、可再生利用的纸类回收、大型垃圾回收的义务化制度。第三是提出了生活方式的改变。

2015年10月，全市开展了可再生利用的树木修剪枝条（树枝树叶、落叶）的分类回收。回收的树枝主要用于堆肥或作为燃料以及土壤改良剂等［4］。

如上所述，从2006年实施收费专用垃圾袋制度以来，到2015年京都市每年都开展了促进垃圾减量、再生利用的相应的新措施。其中，为了引导市民进行正确的垃圾分类，提高市民参与度，在京都市的各区役所、支所中创建了14个城市环保站。

2 京都市环境政策局的组织机构及下属城市环保站介绍

2.1 京都市环境政策局组织机构设置

京都市环境政策局由①地球温暖化对策室、②环境规划部、③循环型社会推进部、④合理处理设施部等1室3部组成（见图2）。循环型社会推进部设有促进垃圾减量与资源化业务的垃圾减量推进科，分管一般废弃物的回收、搬运的城市美化推进科，负责一般废弃物的回收、处理以及垃圾处理相关协商业务的城市美化事务所，负责垃圾处理手续费征收等业务的生活环境美化中心，以及分管产业废弃物处理对策的废弃物指导科等5个部门。如今，全市共有7处城市美化事务所和14个城市环保站。家庭垃圾的回收、搬运由城市美化事务所负责。城市美化事务所的下属机构——城市环保站作为贴近市民生活的环境服务窗口，处理市民关于垃圾分类排放与减量化相关的各种细小的问题及需求。并且就垃圾减量化对市民进行指导，提供垃圾分类方法和标准，以及向市民提供垃圾排放、回收、处理各个阶段的信息。

图2 京都市环境政策局组织机构设置

2.2 城市环保站的工作目标

城市环保站以“垃圾的减量·分类·再生利用的推进”、“世界最美城市的实现”、“环境教育的充实”、“地球温暖化对策等综合环境行政服务的推进”为4项基本目标，提供关于垃圾减量化的协作平台，开展各类相关活动，推进城市美化居民协定的实施。

2.3 城市环保站的主要工作内容

①对居民进行垃圾分类及垃圾处理的指导。②接收居民要求帮助其搬垃圾到焚烧厂。③对于家电再生利用法规定的4种家电（电视、空调、冰箱、洗衣机）以及电脑的回收和处理进行规范化指导。④为在道路、公园、河流等公共场所进行自发型清扫活动的市民或团体提供支持。⑤为行政机构与个人或企业组织缔结推进城市美化为目的的合作协定提供支持。⑥向市民提供对违法乱扔垃圾行为的咨询服务。⑦对于乌鸦与天气状况（大风） 导致的垃圾飞散的现象，以5户为最小单位无偿提供防鸟专用网。⑧在地区庆典等产生大量垃圾的活动举办时，帮市民申请大量垃圾回收处理服务。⑨帮助老年人或残障人士申请“垃圾上门回收福利服务”。⑩出售大型垃圾有偿回收券，并对低保户发放减免券。11○受理废纸、旧衣物、铝罐、玻璃瓶等垃圾的社区定点回收申请。12○对各个学区内的保健协会、妇女联合会、自治会等开展垃圾减排的讲座和活动。13○对社区小学进行环保义务教育。14○逐步扩大社区垃圾回收点的覆盖范围。

自2010年城市环保站活动开展以来，截至2013年城市环保站的咨询情况如表1所示。

表1 城市环保站的咨询次数情况

如表1所示，市民向城市环保站的咨询次数呈逐年攀升的趋势。作为政府设置的环境行政的窗口，城市环保站与市民生活紧密相连，为解决市民生活中的垃圾排放等环保问题开展了一系列的工作。

3 存在问题及展望

京都市通过垃圾分类标准细分化的实施等一系列举措，以及创立城市环保站这一极为重要的窗口单位，使广大市民对垃圾减排政策给予了充分理解与支持，通过市民的配合，使得垃圾的最终处理量在逐步减少，但是距离京都市计划中（至2020年为止垃圾排放减少至3.9×105t）所提出政策目标，仍存在差距。

展望未来，为解决上述问题，进一步推进垃圾减量，在倡导3R时，必须彻底落实2R活动，就是在推行可再生利用废弃物的分类回收环节之前，应重视2R活动的作用，认识到抑制垃圾的产生以及物品再利用是必不可少的。进一步倡导“三尽”运动，改变浪费式购物习惯，推进光盘行动，加速环保购物袋的使用，推进商品包装的简易化，并要通过不懈努力使这些观念融入市民的日常生活中。

4 值得借鉴的垃圾减量办法

1） 每年重点推进1～2项任务，每项任务都明确具体的机构和具体的职责。

2）创立工作职责类似城市环保站这样的面向市民的窗口单位，深入社区进行各项活动，在政府和市民之间架起桥梁。

3）每项计划、措施都尽力做到位，不贪多求快，一步步向着垃圾减量的目标迈进。

4） 应该明确垃圾分类的主要目标是垃圾减量，不要为分类而分类。

5）要认识到在垃圾分类减量的过程中，初期循环利用起到的减量效果可能会比较明显，而后期长期的减量效果则需要大力推进2R——源头减量（reduce） 和再利用（reuse） 的理念。建议正在推进垃圾分类减量的地区从现在就开始宣传普及2R理念，逐步使其深入民心，融入每个人的生活理念中，那时，垃圾分类减量将真正迎来全民参与、人人负责的共赢局面。

［1］ 环境省实施的一般废弃物处理情况调查结果（2000—2015年）［EB/OL］.http://www.city.kyoto.lg.jp/kankyo/cmsfiles/contents/0000103/103986/toshiseisou2.pdf.

［2］ 循环型社会法制研究会.循环型社会形成推进基本法的解说［M］.东京：株式会社ぎょうせい，2000.

［3］ 熊本一規.日本循环社会的构造错在哪儿［M］.东京：合同出版株式会社，2009.

［4］ 京都市废弃物减量推进审议会.关于东部山间填埋场的延命对策［EB/OL］.http://www.city.kyoto.lg.jp/kankyo/cmsfiles/contents/0000196/196244/toushin2.pdf.

·消息·

大型资料汇编——《中国（天津）垃圾处理处置技术高峰论坛·成果汇编》于近日出版发行

本刊讯 由天津市市容环境工程设计研究所与 《环境卫生工程》杂志社共同策划编纂的大型资料汇编——《中国（天津）垃圾处理处置技术高峰论坛·成果汇编》于近日与读者见面。2016年10月 “中国 （天津）垃圾处理处置技术高峰论坛”在天津成功举办，反响强烈。应广大与会者和专家学者要求，在高峰论坛的基础上，广泛搜求文献报告，潜心研究整理而成。全书共分垃圾分类、垃圾焚烧、餐厨垃圾、建筑垃圾、视野和附录6个篇目，共计约30万字，100余幅图表，全彩印刷，图文并茂地展现了当前国内外垃圾处理处置的前沿技术、管理策略以及成功案例，对引领行业发展，具有较高参考价值。