江西特色小镇建设的制约因素及PPP模式的应用

章临婧 丁德良

江西特色小镇建设的制约因素及PPP模式的应用

章临婧 丁德良

特色小镇作为连接城市与农村的纽带，是新型城镇化的最新探索和实践，也是推动江西省国家生态文明试验区建设，努力打造美丽中国“江西样板”的重要途径。在推进特色小镇的发展过程中，制约江西各地特色小镇建设的两大因素分别为特色小镇的融资及其运营。PPP模式能够从减轻地方财政压力、调动社会投资积极性以及提高特色小镇运营效能几个方面为江西特色小镇建设提供保障。在特色小镇PPP项目进行分类的基础上，对其运作方式、实施模式、回报机制等进行探讨。

特色小镇；江西；制约因素；PPP模式；运作模式

特色小镇是新型城镇化的最新探索和实践，也是推动江西省国家生态文明试验区建设，努力打造美丽中国“江西样板”的重要途径。当前，国家把特色小镇作为一个具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和社区功能的发展空间平台，全国各地都在抓紧时机创建特色小镇，江西特色小镇建设已经进入了加速阶段。

一、江西特色小镇发展的两大制约因素

在推进特色小镇的发展过程中，江西各地都遇到了很多问题和困难，其中比较突出的是特色小镇的融资和运营问题。

（一）稳定的建设资金来源不足

资本规模决定了小镇特色产业的发展规模和速度，因此持续稳定的资金来源是特色小镇发展的基础保证。当前，中央及省级层面都在不遗余力地支持鼓励特色小镇进行多渠道投融资创新，主要有政府财政支持、政策性资金、社会资本、金融机构融资等。但江西作为欠发达地区，地方政府财政实力较弱、债务压力较大，民间投资增速也出现了疲软态势，要维持大量的、持续的资金投入非常困难。

1.政府传统融资渠道受限

一方面，国家已经明确对地政府债务实行规模控制和预算管理，市县一级政府不能进行举债，融资平台公司也不能增加政府债务［1］，从 2016 年贵州地方政府集体撤回“承诺函”的事件即可看出中央政府对违规出函、违规担保等操作的打击力度。与此同时，只有在政府采购目录中的项目才能采用政府购买服务的方式实施,建设工程与服务打包已被禁止作为政府购买服务项目［2］。

另一方面，截至2012年底，江西省11个市本级、90个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的46.72%，大大高于各省平均水平［3］。在第二次全国特色小镇的评选中，住建部曾多次发文警惕小镇地产化问题，对于房地产概念小镇采取一票否决。在其公布的专家评审意见中，“免房地产化”概念共被提及28次。因此，很难通过特色小镇的土地出让收入来偿还政府债务。

2.民间投资增速放缓

民营经济是推动我国经济增长的重要力量，民间投资对消费和就业都有很强的带动作用。随着我国经济发展进行新常态，一些传统行业出现产能过剩严重的情况，市场环境偏紧，转型升级压力大，新旧动能转化还需要较长时间；同时一些领域存在市场化改革不到位、对民间投资准入门槛设置过高等情况，贷款难、贷款贵等问题依然是困扰民间融资主体的重要因素。在多种因素的共同影响下，2012年以来我国的民间投资增速出现了逐年下滑的态势。2013年全国民间固定资产投资同比名义增长23.1%，2014年增速下滑到18.1%，2015年跌至10.1%，2016年则仅比上年增长3.2%。

江西的民营投资情况与全国相比形势见好，但前景仍然不容乐观。2012年以来，江西民间投资累计完成46472.07亿元，年均增长21.8%。其中，2016年增速为9.8%，占全部投资的71.4%，对全部投资增长的贡献率为51.6%，比全国平均水平高出不少，但相比2015年17.5%的增速回落7.7个百分点，同时占比回落2.7个百分点，贡献率下降了28.3个百分点［4］。作为占比超七成的固定资产投资主要组成部分，民间投资增长乏力、增速放缓，同样制约了特色小镇投资的快速增长。

（二）规划运营相对滞后

在我国大力投身全球化的背景下，政治经济环境不稳定、商业模式不断创新、技术变革速度加快等一系列因素，都会影响到特色产业及特色小镇当前以及今后的发展状态，对影响特色小镇建设各种因素的评估很难做到准确。首先，特色小镇概念提出的时间还比较短，能够直接采用和借鉴参考的案例或依据很少。一般来说，政府是特色小镇项目规划的编制者和执行者，如果政府顶层策划、规划能力不足，会在很大程度上给特色小镇建设带来困难。其次，从以往的经验可以发现，城镇的公共设施和公共服务项目如果采用政府建设并运营的方式，很容易出现成本高企、人员冗余、效率低下等问题。最后，互联网时代信息快速传递，市场环境的不确定性和商业模式的可复制性带来了市场趋势难以判断、成本难以控制、参与者违约等各类运营、管理风险。特色小镇建设中要做到精准规划、高效运营具有一定的难度。

比如在第二批全国特色小镇名单公布的同时，住建部还一同公布了《专家组对第二批全国特色小镇的评审意见》，其中专家组对江西8个特色小镇的评审意见中，出现了8次关于小镇规划和环境整治的内容，如“修编规划、完善镇区规划、提升镇区风貌”等；8次关于小镇运营和产业运营的内容，如“丰富产业内涵、延长产业链、提升产业支撑、探索小镇运营模式”等；同时，还涉及到了3次关于体制机制的内容，如“加快体制机制改革、创新投融资机制体制”等。可见，在江西特色小镇的建设中，小镇的规划与运营可以说是一项艰巨的任务，选择合适的运营管理方式尤为重要。

二、PPP模式是江西特色小镇建设的必然选择

（一）有效减轻政府的财政压力

（2）从全局角度来看，生境质量变化有较高的空间自相关性，呈现空间聚集的分布模式，从局部角度看，也呈现空间自相关性，在耕地、建设类用地密集分布的区域，生境质量始终较低，是变化的冷点区，而在林地、耕地分布密集和转换活跃的区域，是生境质量变化的热点区。

PPP模式能以较少的政府资本撬动较大的社会资本。比如在江西省赣州市南康区家居特色小镇PPP项目中，政府出资代表出资7479.82万元，预计带动总投资390438万元，在项目合作期内，每一年度全部PPP项目从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例最高也只有8.4%。而且PPP模式适用于新建项目、已建项目、改扩建项目等各种形态的项目建设。PPP模式下新建项目投资不计入政府新增债务统计，存量项目将把存量债务转移至社会资本方，既能带动有效投资增长，又确保不新增政府债务、化解存量债务，降低影响江西经济持续健康发展的隐患。

（二）充分调动社会投资积极性

2016年7月18日，李克强总理主持召开各省（区、市）政府负责人促进社会投资健康发展工作会，他指出“必须要发挥好财政资金‘四两拨千斤’的作用，充分释放社会投资尤其是民间投资的巨大活力。”同时，在对社会资金进行引导时，必须防止将资金投向产能过剩、污染环境的行业。［5］特色小镇“特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居”，在特色小镇中推广PPP模式能够成为稳定民间投资的一个重要途径，发挥民间资本补短板、优结构的作用，推动大众创业、万众创新，促进发展新经济、培育新动能。

（三）提高特色小镇的运营效能

特色小镇PPP项目是一个长期的项目工程，前期

三、PPP模式应用于特色小镇的方案设计

特色小镇PPP项目属于在基础设施建设基础上的片区综合开发，地方政府主要关注经济和产业发展、就业和税收、公共产品供给等领域，社会资本则聚焦于产业整合、区域开发、招商引资等市场化运作。

（一）子项分类

按照区分公共服务项目和产业发展项目的原则，特色小镇PPP子项可以分为三种类型，一是公共服务及基础设施类项目的建设和运营；二是地产一级开发以及经营性设施建设；三是地产和产业的运营维护。具体如下表1所示。

表1 摇特色小镇PPP子项分类

（二）运作方式

政府指定或设立项目实施机构履行政府职能，与社会资本签订合作协议、授予SPV特许经营权，并负责决策、监管、政策支持及其他服务等，保证公共利益最大化。

社会资本（或社会资本联合体）向SPV投入注册资本金与项目开发资金，并于特色小镇各子项建设经营期结束后逐步移交给政府。

政府出资代表与选定的社会资本 （或社会资本联合体）按比例出资组建SPV（特别目的公司Special Purpose Vehicle)。SPV作为投资及开发主体，借助政府的公信力，负责提供特色小镇建设运营一体化服务，通过市场运作，实现资源整合，完成特色小镇开发与建设全过程。SPV需要根据特色小镇子项目的不同类型，选择全资运作、参股运作或外包给其他企业投资建设等不同运作方式，完成小镇的投资建设。比如：基于特许经营权进行土地整理、产业开发、建设公共基础设施等；通过业务外包完成建设施工、产业研究及部分子项目的运营维护等；通过成立子公司负责特色小镇的项目融资，通过与各类金融机构建立融资协调机制，进一步拓宽融资渠道等。

金融机构参与特色小镇PPP有两种方式，一是作为社会资本与其他的社会资本形成联合体与政府直接合作,并通过政府回购或股权转让退出；二是通过贷款、信托、基金、资产证券化等方式为PPP项目提供资金。

图1 特色小镇PPP项目的运作方式

（三）实施模式

以公共资产的所有权、使用权等的控制状态为基础，结合新建、存量两方面的建设需求，可将能够用于特色小镇建设的PPP模式进行如下表2分类。

表2 摇适用特色小镇建设的PPP模式分类

在具体实施方案的选择上，要根据不同的行业划分、子项运营时间以及PPP模式应用的不同阶段选择不同的合作方式，还要考虑收益水平、定价机制、风险分配等多方面因素，因此需要采用多方式组合的形式匹配特色小镇建设，如和特色产业相关的可私有化的设施或服务采用BOO/TOO，其他新建项目采用BOT模式。

（四）回报机制

考虑到特色小镇PPP项目的运营成本和收入来源，可以采用使用者付费、政府付费与政府可行性缺口补贴相结合的回报机制，社会资本的回报以小镇增量财政收入为基础，并通过特色小镇市场化运作的整体经营效果获得收益。

第一，对于经营性子项，SPV直接从消费者处收取费用，包括服务收入和通过广告、佣金等创收手段产生的市场收入。

第二，若项目的运营收入不足以弥补项目建设投资，如学校、医院等准经营性子项，由政府以可行性缺口补贴方式保障SPV的合理回报。政府偿付来源一般包括土地出让、税收及非税收入、专项资金等。

第三，对不具备向使用者收费条件的非经营性子项，如道路、公园等，按成本加成或约定比例的方式进行补偿，但上限不应高于特色小镇财政收入增量的企业分享部分。

（五）合同体系

特色小镇PPP项目的主要参与者包括地方政府、社会资本、SPV、金融机构、保险机构、运营商、承包商等，需要通过构建合同体系（如图2）来确立和调整彼此的权利义务关系。其中，PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，一般涉及投资协议和特许经营合同。投资协议由政府与选定的社会资本签订，主要约定合作内容、年限、项目公司成立等事宜。特许经营合同

由政府与SPV签订，约定合作期间的双方责权利等内容。此外，在特色小镇建设过程中，很可能会涉及农村集体资产的开发利用，需要政府、SPV和农村集体经济组织共同对此进行权益约定，保障集体资产和农民权利。

图2 特色小镇PPP项目的合同体系

（六）风险分配

特色小镇PPP项目参与方多、合作期长、不确定性大，必须结合特色小镇的建设特色，按照风险分配优化、风险收益匹配和风险可控等原则进行风险分配。一般而言，商业风险及建设风险一般由社会资本方承担；政治风险由政府承担；经济风险及不可抗力风险等由政府和社会资本方共同承担。具体风险分配倾向如下表3所示。

表3 摇特色小镇PPP项目风险分配倾向

［1］国务院.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43 号）［EB/OL］.http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm.

［2］财政部.《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87 号）［EB/OL］.http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/20 1706/t20170602_2614514.html.

［3］中华人民共和国审计署办公厅.中华人民共和国审计署审计结果公告2013第 32 号（总第 174 号）［Z］.2013.

［4］2012年-2016年国民经济和社会发展统计公报及江西省国民经济和社会发展统计公报［Z］.

［5］李克强主持召开各省（区、市）政府负责人促进社会投资健康发展工作会议［EB/OL］.http://www.gov.cn/xinwen/2016-07/19/content_5092779.htm,2016-07-19

章临婧（1985—），女，中共抚州市委党校讲师，硕士，研究方向为管理科学、经济管理；丁德良（1961—），男，中共抚州市委党校教授，研究方向为经济学。（江西抚州 344000）

江西省社会科学研究“十三五”（2017年）地区规划项目“PPP模式在江西特色小镇建设中的应用研究”（17DQ15）

黄贝如］