基于PPP模式建设特色小镇的财政政策研究

沈晓玉 季佳佳 毛文翠 罗彩梅

摘 要： PPP模式注重政府与公众投资者之间的风险共担与通力合作。建设特色小镇这是一个投资项目，因此投入多少资本量是一个政府与公众都很关心的问题。特色小镇一词出自浙江省，2015年被首次提出，2016年成为全国热点，2017年有质的发展，但在发展的过程中总出现问题。

关键词： 财政政策多样化;索洛模型资本量分析;人才引进策略

中图分类号：F810      文献标识码：A      文章编号：1008-4428（2018）10-0132-03

一、 PPP模式下特色小镇财政政策概述

PPP是指政府公共部门在与非政府的主体（企业、专业化机构等）合作过程中，使非政府主体利用其所掌握的资源参与提供公共工程等公共产品和服务，以实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。目前，我国结合国内外学者对PPP模式的研究，将其运用于特色小镇建设中，但是目前国内关于PPP支持特色小镇建设的研究尚处于初步阶段，尚有许多资源配置问题需要政府部门来解决，因此，政府部门需要制定多样而全面的财政政策来扶持我国的特色小镇的发展。

（一）全面多样化的财政政策

据国家已出台文件显示，目前关于特色小镇的财政政策已落实到11个省（浙江、河北、四川等）、1直辖市（重庆市）以及3少数民族自治区（内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区）。

其中，主要的财政政策可归纳为专项资金、财政奖励（补助）、税收优惠（返还）、政策性贷款等。例如江苏省级财政设立省级特色小镇奖补助资金，对纳入省级创建名单的特色小镇，在建设3年内每年考核合格后奖励200万资金。这样一方面可以对发展较好的特色小镇给予鼓励，另一方面对特色小镇建设进行了督促和考核。

但随着特色小镇项目的不断发展，已有的支持政策已无法满足各地区特色小镇的发展需求，中央在国家层面也在不断推出新的支持政策，例如国家发展改革委等有关部门支持符合条件的特色小镇建设项目申请专项建设基金，同时鼓励农业发展银行对相关特色小镇进行政策性贷款，给予特色小镇稳定和充足的资金来源。

（二）主要省市自治区特色小镇资金项目支持政策

1. 浙江省（以稅收返还为主）

税收优惠政策：前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政。

2. 河北省（以财政奖励为主）

对建设示范县区市等地方，增加100万的奖补资金，专门用于建设特色小镇。

3. 福建省（专项资金及政策性贷款）

对于县级财政收入新增部分，县级财政可以把部分资金用于建设特色小镇。企业发债1 % 的贴息，省地各承担一半。另给予小镇50万的规划设计当年的补助，其中省发改委和省财政厅各承担一半的资金。

4. 重庆市（专项资金与财政奖励）

专门用于支持示范小镇，对发展好的重点小镇给予大力支持。

5. 陕西省（专项资金与财政奖励）

除了给予重点示范小镇资金支持，另外专门给旅游文化类型的名镇拨款。

6. 四川省（专项资金用于基础设施建设）

省级财政给予专项资金支持小镇的基础设施建设，提高当地的公共产品服务水平，同时给当地人民生活带来便利，以吸引更多人前来投资建设。

7. 贵州省（专项资金）

重点支持试点县特色小镇的发展建设。

8. 广西壮族自治区（专项资金与财政补助）

自治区将整合涉及示范镇建设的相关资金和项目，积极为示范镇争取中央专项和转移支付资金支持。自治区本级资金补助标准为每个示范镇1000万元，示范镇总投资一般不低于2000万元。

9. 西藏自治区（专项援藏资金）

给予10亿资金作为启动资金，用于特色小镇示范镇的建设，另有专项援藏资金投入建设。

二、 索罗模型下特色小镇资本稳态分析

建设特色小镇这是一个投资项目，因此投入多少资本量是一个政府与公众都很关心的问题。不同的特色小镇有其不同的情况，比如说产业型的特色小镇会比较偏资本密集型;旅游文化型的特色小镇会更好地利用其自然资源，雇佣劳动力进行小镇的日常营运，养老型的特色小镇会更加注重老人对环境的要求以及专业护理人员的配置……因此不同类型的特色小镇对资本量的需求就会有所不同，接下来会利用索洛模型分析小镇模式、人口增长等因素对资本量的影响。

索洛模型假设了生产函数具有生产规模报酬不变的特性。

因此，产出为

Y=F（K，L）

同时乘以 z=1/L， 即为 Y/L=F（K/L，1）

人均产出 y=Y/L， 人均资本量 k=K/L， 因此可以把产出写成人均资本量 k 的函数 f（k）， 即 y=f（k）。

（一）要素回报率不同的小镇分析

假设存在两个特色小镇，两者在折旧率 δ、 人口增长率 n、 技术进步增长率 g 都相同，仅在要素得到的收入比例不同（储蓄率为 s ）。

1. 资本得到的收入比例高，其生产函数为 Y=K0.7L0.3，y=f（k）=k0.7

2. 劳动得到的收入比例高，其生产函数为 Y=K0.3L0.7，y=f（k）=k0.3

由图1可以看出具有资本分到的收入比例高的特色小镇应该获得比劳动得到的收入比例高的特色小镇更高的人均资本。

（二）以人口增长率为例，分析对稳态的影响

假设生产函数为 Y=AKαL1-α

同样转化为人均产出， Y/L=F（K/L，1）=A（K/L）α

人均资本 k=K/L， 所以人均产出为 y=f（k）=Akα

根据国家统计局人口普查的数据显示，从2008年开始，我国人口的增长率开始围绕5 ‰ 上下波动。随着我国生育政策的改革，在2015年出台了二胎政策，2016年，人口增长率很快达到了5.9 ‰ ，这缓解了我国人口未来老龄化趋势以及人口红利不足的问题，虽然现在这些幼儿不能立即给中国带来劳动力，但是当他们成年之后，将会成为中国的劳动力。因此未来这些人数更多、知识化程度更高、综合素质更好的劳动力加入，必然会对未来的投资产生影响。

由图2可以看出，随着人口增长率的上升，稳态人均资本在不断地下降。在有人口增长的稳态中，虽然人均资本和人均产量是不变的，但是由于人口在增长，因此总产出和总资本仍然会增加。

因此，统筹好特色小镇的资本与劳动关系是特色小镇发展稳中求进的重要一步。

三、 发展前景与突破点

从产业角度来看，目前特色小镇中文旅特色小镇很多，应成为主导的特色产业和新兴产业却占比不足。

但在发展的过程中总出现这样或那样的问题，有些地区只是纸上谈兵，有些地区根本不知道这个政策或者只有少部分人知道，有些地方建设的小镇明显缺乏特色，且产业定位模糊，盈利模式虚假等。经过实地调研与线上问卷数据显示：有百分之四十几的人对当地政府的宣传力度比较满意和很满意;有一半的人认为政府的宣传力度一般，那说明这一半的人认为政府的宣传力度只是及格;从中可以看出当地政府的宣传工作还有提高的空间;只有不到百分之十的人对当地政府的宣传不满意（见图3）。总的来说人们对当地政府的宣传力度基本满意。

当调查人们对政府目前实施的财政政策的满意程度时有超过一半的人认为一般（见图4），那说明有超过一半的人对实施的财政政策刚刚满意，说明可能有改进的地方;只有极少部分人对政策不满意。总的来说人们对实施的财政政策基本满意。

由此看来出台的政策没有太大的问题，出问题的是政策的实施过程或者是说政策实施的监督力度不够。一是地方政府出于政绩或经济发展的考虑，对于财政拨来的钱没有制定详细的使用计划，没有经过详细论证就盲目上马特色小镇项目，也没有制定严密的实施计划，战略失误造成了小镇后续难以发展的困难;二是项目选择偏差，特色小镇的发展要么基于当地特色资源、特色产业，要么小镇开发主体能够带来产业价值较高、带动效应较大的品牌资源，但当前许多小镇只有一个名头，变成空壳，当地政府不因地制宜，发展地区产业特色，且各知名企业资本方也不愿意介入开发，进而导致小镇的发展缺乏内源驱动力，产城融合发展成为空谈，商业模式难以为继，甚至会重现前几年大规模形成建设造成的“鬼城”现象，不利于地区经济的可持续发展，故发展乏力在所难免。

要吸引人才，则需要有良好的基础设施，有高质量的生活服务，有健康的生态环境等等。从目前来看，人们更愿意选择在特色小镇生活，因为在特色小镇生活会比产业园区生活更加舒适，特色小镇有更好的生态环境，也更有生活气息。但不论是园区还是小镇，建设最需要的还是人才，所以如何解决招聘、培训、留住特色型人才的问题才是发展的关键。

其中浙江省的特色小镇比较成功，小镇在建设之初就聘请专业的、有经验的专家对小镇的发展进行规划。而在吸引人才方面，小镇则选择定期举办投融资大会、人才招聘大会等活动解决企业和员工的找资本难、找人才难的问题。另外，在小镇工作的都是高知识分子，为了让他们更好的生活，能高效率地完成工作以及学习新知识创新创业，在小镇规划中要将人才有关的教育、医疗以及城市广场、中心公园等公共设施的建设，纳入吸引人才的政策范围之内。

作为具有中国特色的绿色智慧小镇，为吸引人才，要将小镇建设成为最活跃的场所，以及蕴含城市韵味，能跟上未来高科技发展的小镇。特色小镇的服务以大健康、大生活为主线，为未来小镇提供现代化、高科技、高品质的生活配套服务。

当前我国各大中城市为了吸引和留住高端人才，纷纷出台了各项优惠措施，涵盖住房、教育、医疗等各个方面，特色小镇在建设之初，与大城市相对成熟丰富的资源无可比之处，在人才竞争方面也是处于劣势，因此在吸引人才方面，要以自身的特点为优势，针对性地设置人才优惠政策，通过多种渠道吸引并留住人才。

四、 结语

特色小镇的发展应该围绕在“特”字上，在实际运营中，要以创新为主，注入新的理念和机制，对其提供优质的产业支撑，推动产业集聚效应，促进产业创新升级。

在充分研究区域产业基础的前提下，以符合区域经济的产业为“特色”，确定一个主导产业，均衡布局小镇格局，同时提供全方位的产业服务，以确保“每一个产业小镇都是可持续运营的小镇”，实现区域可持续发展。

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