比例原则视角下地方环境行政规制合理化研究

高利红+李胤

摘要 地方政府作为行政区划内环境质量的法定责任主体，其环境保护义务的有效履行与行政规则的合理化程度密切相关。然而现阶段以“农作物秸秆露天禁烧和综合利用”为代表的地方环境行政规制，普遍存在规制目的错位、规制手段单一、利益衡量片面等合理性欠缺的问题，不仅致使环境公共利益的缓慢增进、治理成本的高额投入与民众的热切期许难以协调，且环境行政规制自身的效能、效率、公平性等方面亦无法兼顾。探究地方环境行政规制合理化欠缺的症结，规制目的—手段的错位不容忽视。比例原则作为公法上普遍适用的重要原则之一强调规制目的与手段的理性平衡，其包含的妥当性、必要性、均衡性内涵分别从目的导向、实效导向、价值导向对行政权力的行使进行规范。借助主权性权力实施的地方政府环境行政规制行为，应将比例原则作为地方环境行政规制理念及制度设计的价值取向之一，方能扭转官僚群体目的理性约束下规制目的的形式正当导向、传统思维固化下规制手段的命令控制型偏好、行政权力主导下规制利益的衡量缺失。具体而言，首先明确生态环境质量监督管理责任，以动态的环境质量实效考察促使地方环境行政规制将维护环境公共利益作为规制目的正当性的唯一考量；其次从增进环境公共利益出发“多元因应”规制手段，将规制机关与被规制者在信息交流中达成的合意理性作为确定最小侵害手段的重要基础；最后实现地方环境行政规制的利益均衡，不仅强调社会整体利益与环境公共利益的均衡，更应通过公众参与的程序正当确保公平分配环境负担。

关键词 比例原则；地方环境行政规制；合理化

中图分类号 D912.6文献标识码 A文章编号 1002-2104（2017）12-0079-09DOI：10.12062/cpre.20170621

近年来因“雾霾”危害凸显秸秆焚烧再次受到广泛关注，各地政府均积极从事秸秆禁烧规制。然而此态势下露天焚烧秸秆的行为仍屡禁不止，更有农民因此而被行政拘留[1]。长期的治理投入、农民对禁烧措施的激烈反应、环境质量的缓慢改善等合理性欠缺表征集中暴露出地方环境行政规制目的与手段间存在偏差。自上世纪70年代我国全面开展环境保护事业以来，环境行政规制实质性地促进了环境保护目标的实现，但受制于传统管制政策等因素的影响忽视以规制目的为中心对规制手段的可行性、效率性、公平性进行整体性考量，以秸秆禁烧为代表的地方环境行政规制亦受此挚肘规制实效仍有待增强。目前我国学者对地方环境规制的合理化已多有探讨且远非法学独占领域[2-4]，纵览已有研究虽所涉要素均为合理化达成的关键，但尚无从规制目的手段的关联性为总体考量的探究[5-8]。地方环境行政规制的实效与规制目的手段之恰当合比密切相关，比例原则强调“目的—手段”间理性平衡，地方环境行政规制遵循比例原则乃其应有之义。本文拟从农作物秸秆禁烧行政规制现状出发，分析地方环境行政规制合理性欠缺的主要原因——规制目的与手段不匹配，并强调从比例原则入手对地方环境行政规制之合理化路径进行有益探索。

1 农作物秸秆禁烧和综合利用地方环境行政规制现状及问题

自1999年环保部明文规定重点区域禁止焚烧秸秆以来，我国各省市针对秸秆禁烧已制定出台大量法规、规章。2015年修订的《立法法》将涉及环境保护方面事项的立法权下放，各设区的市陆续开始制定秸秆禁烧地方性法规规章，以期有效改善空气污染现状并促进秸秆综合利用。截止目前江苏省盐城市、浙江省嘉兴市、湖北省荆门市秸秆禁烧和综合利用法规规章已经出台。

1.1 三地农作物秸秆禁烧和综合利用环境行政规制的现状

浙江省嘉兴市《秸秆露天禁烧和综合利用管理条例》于2016年2月19日经嘉兴市第七届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过并经浙江省人大常委会批准。江苏省盐城市《农作物秸秆综合利用条例》于2016年5月31日经盐城市第七届人大常委会第三十次会议通过并经江苏省人大常委会批准。湖北省荆门市《农作物秸秆露天禁烧和综合利用管理办法》于2016年8月15日经荆门市人民政府第116次常务会议审议通过。三市秸秆禁烧和综合利用法规规章主要涵盖秸秆禁烧禁抛、综合利用、激励扶持等方面，通过明确各级政府及其主管部门职责、设定农业生产主体秸秆收集与禁烧禁抛义务及法律责任，以实现秸秆禁烧和综合利用。总体而言三地秸秆禁烧和综合利用环境行政规制体例相似、条款重合度较高、制度设计基本相同（见表1），代表了许多地方秸秆禁烧和综合利用的监管思路。

1.2 三地农作物秸秆禁烧和综合利用环境行政规制存在的问题

三地选择以首部地方性法规（荆门市则为立法权下放后首部政府规章）的形式对农作物秸秆禁烧和综合利用进行规制，不但反映出各地对农作物秸秆禁烧和综合利用的重视程度，亦是加强与创新社会治理方法的践行之举。然而受制于社会经济背景环境法规仍有不足之处，其具体执行及实施效果均不尽如人意。

1.2.1 禁止性限制性规范为主

三地秸稈规制均过分倚重命令控制型手段。秸秆禁烧责任主体明确且职责清晰，并将部分地方环境政策已规定且广泛实践的禁烧措施上升至地方法规（政府规章）层面，制度体系完善可操作性强，如嘉兴市的分级巡查制度、盐城市的联防联控制度、荆门市的露天禁烧考核问责制度。而秸秆综合利用虽涉及经济激励和鼓励自愿型手段，但多为原则性规定缺乏制度保障，宣示意义甚于实际执行，如合理布局收贮点、鼓励秸秆多元利用、科技支持等。由立法思想主导的秸秆禁烧法规明显反映出各地倾向于以强制性禁止性规范对农业生产主体之行为加以限定。

1.2.2 执法成本与守法成本超额投入

秸秆禁烧和综合利用规制为政府及农业生产主体设定若干职责与义务。各级政府及其主管部门须履行收集焚烧信息、实施巡查监控及进行应急处置等职责，而农业生产主体则须及时收集和处置秸秆并禁止焚烧及向水体弃置。这些规定不但导致各地政府为履行秸秆禁烧职责消耗大量行政资源（见表2），且秸秆综合利用所需的时间、劳力、机械、技术等额外收贮成本亦极大的增加了农业生产主体的负担。以劳动力成本为例，据调查现阶段农村劳动力普遍不足，雇佣人工收集打捆一亩稻麦秸秆需半个工作日，而国家统计局公布的数据显示2015年我国农民工人均月收入3 072元[9]，意味着每打捆一亩秸秆农业生产主体将额外支付约50元成本。然而与此相对应，有关研究表明2010—2015年中国小麦种植平均净利润仅为69.286 元/亩，农业生产主体显然难以负担[10]。

1.2.3 环境公共利益增进缓慢

秸秆露天焚烧排放的污染物质主要包括PM10、二氧化硫、氮氧化物等。在以禁为主的持续秸秆规制过程中，嘉兴市2015年PM2.5、PM10、二氧化硫均超出二类区浓度限值[13]，盐城市2013年至2015年PM2.5、PM10平均浓度虽持续下降，但也未为达到空气质量二级标准[14]，荆门市2013—2016年上半年度的PM10年均值浓度居高不下呈递增趋势（见表3）。以上数据表明实行秸秆露天禁烧，污染物排放指数减少趋势不明显。与环境数据相契合的则是民众的环境体验，根据凤凰国家智库与世界资源研究所组织的“展望十三五绿色发展民意调查”数据显示，47.99%的民众最关心的环境问题为空气质量，60.64%的民众认为我国环境保护有一定效果但改善并不明显[15]。

三地秸秆禁烧和综合利用条例（办法）看似以环境行政法规的形式明确农业生产主体、政府及其相关主管部门各自责任范围，其实质不过是实践中秸秆禁烧惯常手段的再包装以及对综合利用的原则性宣示。

2 农作物秸秆禁烧环境行政规制问题的原因探析：目的——手段的比例失衡

嘉兴、盐城、荆门三地秸秆禁烧和综合利用行政规制所凸现的环境治理投入与环境质量改善、环境行政规制手段与民众负担、环境质量改善与公众期望间之矛盾，原因涉及公民认知、环境规划、实施能力等多方面。但对秸秆环境行政规制而言，目的——手段之偏差乃为矛盾产生的主要原因。

2.1 妥当性考量缺欠

三地秸秆禁烧和综合利用地方法规均明确规制目的为防治空气污染、保护生态环境、促进资源综合利用并以秸秆禁烧和综合利用为规制手段。衡量两种规制手段，秸秆综合利用相较于秸秆禁烧更具优势，其维护生态环境利益的同时，措施本身即为资源综合利用方式。从逻辑和实践的双重角度均可知秸秆禁烧仅为实现规制部分目的——防治空气污染——的阶段性措施，而改变“一烧了之”的传统粗犷式农业耕作方式，实现农作物秸秆综合利用才是维护生态环境的最终路径。

然而实践中，三地秸秆禁烧和综合利用行政规制具有共同的选择偏好——重视秸秆禁烧而忽视综合利用。受制于传统命令控制模式下技术标准设定意识的影响，空气质量达标数据显然比资源综合利用率更具直观性，现阶段秸秆管控也以“全面禁烧”为主要考量依据，导致对作为规制手段之秸秆禁烧的重视程度甚至已超过促进资源综合利用这一规制目的，使得秸稈规制应然目标与最佳实施手段之间无法有效统合。单一强调禁烧手段并不能实现秸秆规制目的，并且强制性禁烧措施甚至存在引发其他环境附加风险的可能。

2.2 必要性判断不足

在行政规制重点大幅倾向秸秆禁烧的背景下，农业生产主体不可避免被置于超高压态势。秸秆禁烧后农业生产主体选择秸秆还田及其他利用形式并不能给其带来直接的附加收益，农业生产主体作为“理性经济人”缺乏主动禁烧的内驱力，屡禁不止的露天焚烧实为农业生产主体在常规处置成本过高情况下迫不得已的选择。虽各地秸秆规制中涉及政策优惠和资金补助，但补助标准、补助形式等缺乏细化。从笔者调研情况看，农民环保意愿强烈但普遍反映补助标准过低，秸秆还田及离田利用所投入的时间成本、劳动力成本、机械成本、技术成本等超出其可承受范围。

基于环境公共利益农民应当承担停止焚烧秸秆的社会义务，但环境污染问题不仅仅由秸秆焚烧引起，农民作为社会中的“最少受惠者”不应当也没有能力承受超额负担。秸秆规制措施所产生的利益—负担分配结果应当符合社会道德共同体一般认知的“正义”和“公正”[18]。同时在我国农作物秸秆焚烧还田有着悠久的历史，基于存续保障也应该逐步设定全面禁烧适时实施方案并给予农民足额补助“以公共补贴补偿产品的私人价值与社会价值之间的差价”[18]，而非牺牲农业生产主体这一部分群体利益实现污染防控。

2.3 均衡性衡量不全面

秸秆焚烧作为雾霾形成的重要污染源之一理应加强监控，但其并非唯一污染源。荆门、盐城、嘉兴三市以汽车、机械、纺织、化工、石化等传统第二产业为支柱，其对大气质量影响更为显著（见表4）。以农作物秸秆为地方环境行政规制的首要对象导致过度规制与规制不足并存，间接造成大气污染状况改善缓慢环境公共利益增进不足。

在秸秆全域禁烧的命令控制模式下，政府投入大量的人力、物力、财力，履行信息收集、规制实施、监督执行等多项职责以保障规制目的的实现，秸秆禁烧占用过多社会行政资源严重扭曲了环保优先事项排列顺序最终影响环境公共利益实现。同时，因农业生产主体不同于其他污染者——通过污染行为取得较高收益者——对其成本收益分析应当独立考量，虽因秸秆禁烧使得公众环境利益得到改善，然而作为被规制对象的农业生产主体并没有因为环境利益的增进而得到实际补偿，对其而言收支难以平衡。三地农作物秸秆禁烧和综合利用规制中，环境公共利益与私人利益之间缺乏详尽全面的考量，两者之间难以平衡。如何实现秸秆禁烧和综合利用实现以用促禁，如何促使政府从社会整体效益出发理性考量治理成本，如何兼顾农业生产主体各种基本权益——环境利益与经济利益——的平衡，需要地方秸秆环境行政规制以“目的—手

段”的关联性为分析框架，实现两者比例均衡。以秸秆环境行政规制为代表的地方环境行政规制须遵循比例原则。

3 地方环境行政规制问题的理论追溯

我国环境行政规制现阶段面临“规制国悖论”规制失灵时有发生[21]。究其原因规制目的—手段之错位不容忽视，以秸秆禁烧为代表的地方环境行政规制在规制目的、规制手段、目的与手段的关系上缺乏统合意识。比例原则涵盖适当性、必要性、均衡性三项维度，要求行政规制“合比例、适度，着眼于相关主体利益均衡，其精神在于反对极端、实现均衡，既不能‘过，也不能‘不及”[22]。在限制国家公权力对私人自由与权力过度干预的旨意之下，更暗含行政规制合理化基准，强调规制目的的正当、规制手段的适当及受影响利益间的平衡。地方环境行政规制实效性的达成应遵循比例原则。

3.1 规制目的错位与妥当性的冲突

比例原则之妥当性要求对公民自由和权力的限制应基于其目的的正当性——追求公共利益，并且采取的手段有助于目的之实现。在实现环境公共利益过程中，立法机关受制于专家知识、机构能力与时间，无法承担环境问题规制者的责任，而管理技巧、程序灵活性、信息收集等限制条件使法院也不能胜任环境规制者角色。公共行政具有的多中心、可塑性、开放式以及持续性监控等特点使其成为实现环境公共利益的首要选择。环境行政规制调整环境公共利益与私人利益之间的矛盾，以维护环境公共利益对私人利益划定界限，意味着地方环境行政规制中，地方政府仅得以为实现环境公共利益之需而对公民权力和自由实施干预。然而实践中环境行政规制目的错位现象时有发生。

一方面，以增进环境公共利益为目的之地方环境行政规制，往往反映一种“极度严格的规制要求将自动实现所欲的目标”的信念[23]。受这种信念的影响，地方环境行政规制对所规制事项是否应当进行规制及以何种形式加以规制欠缺周密考量，极易陷入“要么全有、要么全无”的实践逻辑误区导致规制过度与规制不足并存[23]。秸秆规制中地方政府普遍青睐于各种处置严厉的禁烧措施并将其视为首位考核因素，使得环境公共利益增进缓慢。

另一方面，地方环境行政规制目的易受到地方经济发展、部门利益、政绩考核等因素影响，环境公共利益让位于私益考量。首先，规制目的受规制机构偏好影响。地方政府及其相关部门在环境行政规制中，通常“被其自身的组织使命和它们所代言的组织利益需求所推动”[23]，或在经济与环境间缺乏可持续发展意识过分重视经济发展；或受地方部门利益驱使对整体利益诉求缺乏远见；或缺乏优先顺位、附加风险等总体视野，使环境行政规制中本已存在的断裂更加严重。其次，规制目的受行政官僚名望影响。“十三五”规划确立“五位一体”总体布局后，各地纷纷将环境行政规制作为能够体现生态文明建设的政绩工程加以推动。地方政府往往惯于对社会广泛瞩目的某些热点问题进行环境行政规制，从获得权威媒体的关注中得到满足。嘉兴、盐城、荆门三市在秸秆露天焚烧与雾霾成为社会焦点的背景下先后将秸秆规制作为地方首部环境行政立法，其背后原因值得探讨。最后，规制目的受“模仿”行径影响。在环境外部性影响下地方政府为追求本地区经济利益，在制定和实施环境行政规制时相互“模仿”进而导致“逐底竞争”造成生态环境整体恶化[24]。秸秆禁烧规制体例、条款、制度、措施高度重合从侧面反映其存在的可能。

3.2 手段非最小侵害性与必要性的偏离

必要性要求在实现公共利益的诸多手段中，应当选择对公民基本权利和自由損害最小的手段，强调将目的和手段视为价值追求的共同目标，手段的选用与目的的正当应处于同等位阶不可偏颇。传统环境行政规制手段以命令控制型为主，其核心在于标准设定，命令控制型规制手段在早期应对急剧恶化的生态环境和不断攀升的污染指数中效果显著。但随着环境问题的演变及治理重点的转移，命令控制型手段的缺陷逐渐凸显。

地方政府受制于“棘轮效应”的影响环境行政规制仍以命令控制型为主，强调在规定的时间内以僵化的方法实现有关环保目标。浙江、江苏、湖北省自今年起要求全面禁止露天焚烧秸秆难免有忽视现状急于冒进之嫌，有限的行政资源难以全面及时收集违法信息并对其作出惩处。同时标准制定过程中技术性失灵时有发生，依靠命令控制型手段已无法达成最佳规制效果并极易导致对公民基本权利和自由的非最小损害。

对于企业污染主体而言，基于标准的命令控制型模式限制了企业的自主性，导致守法成本超额增加。针对同一行业的不同企业设定相同的排污标准，忽视不同企业为达成该标准所需成本差异，对于已经采用高效减排装置的企业而言为实现相同的减排幅度其合规成本无疑将大幅增加，因为进一步消减往往需要更加高昂的投入。而不同行业之间标准设定的差异，亦将致使针对同一污染物却产生巨大的成本迥异[23]。

对于消费者、服务行业和农业生产主体等污染主体，源于日常生活的污染行为本身不具有违法性因而难以被法律苛责，呈现的社会源属性使得排污标准难以设定且无法执行。对农业面源污染而言，正如上文所言农业生产主体承担环境行政规制不利后果能力有限，单一的命令控制型模式无法有效适用且不能实现基本权利和自由的最小损害性。

3.3 利益衡量不充分与均衡性的失调

妥当性和必要性以实现公共利益为首要价值取向，对国家公权力导致的不利后果仅在私人利益之间进行权衡。均衡性则将所欲实现的公共利益也纳入衡量之列，要求规制手段所增进的公共利益同手段所损减的私人利益间适当均衡。强调对公共利益的追求不同于功利主义所提出的“最大多数人的最大幸福”，其最终指向仍为私人利益[25]。对环境公共利益而言，要求对环境行政规制所损害的私人利益与能够实现的环境公共利益进行衡量，即要求环境收益与社会成本之间具有均衡性。然而，在规制目的错位——非环境公共利益最大化，以命令控制性为主要规制手段——忽视成本的前置条件下，地方政府极少进行均衡性考量。

地方政府忽视环境问题所具有的整体性及规制本身所产生的复杂体系化效应，现阶段地方政府环境行政规制仍以细化和执行上位法为主要模式。由于我国环境规制是以个别环境要素为规制对象分别制定且对环境风险应对不足本身已存在断裂，地方政府作为本地区环境保护工作的实施主体仍遵循此框架未能因地制宜，利益衡量意识更无从谈起。

此外，命令控制型规制模式下要求地方政府在环境行政规制中投入大量的行政资源履行信息收集、规制实施、监督执行等工作，地方环保机构有限的人员编制、工作经费显然无法有效应对，亦无能力进行利益衡量，执法过程中简单粗暴难以避免，类似农民因焚烧秸秆而被行政拘留的事例层出不穷也就不足为奇。

4 地方环境行政规制合理化的路径

在人类社会与自然环境共同组成的“环境社会系统”中生态环境与人类社会息息相关。近年来以行政为主导的环境规制模式因规制实效性欠缺——环境质量总体改善缓慢及进度未及民众期许而受到质疑挑战。环境行政规制依据的制定法之缺陷及规制的不当实施，致使规制效率无法因应现实急迫需求，规制实效的确保已然成为环境行政规制的核心议题。众多改革方案中地方环境行政规制的创新与实践意义不容忽略，将其定位于纠正环境行政规制“失灵”的途径具有可能。地方政府作为环境保护工作的最终实施主体，其在解决局部环境问题、突出成本差异、明确优先顺位、弥补规制断裂、实现风险防控、落实责任分担等方面皆具有无可比拟的优势。

地方环境行政规制实效的确保源于其合理化程度，恰当的规制目标、行之有效的规制手段、以社会资源效用最大化为出发点提升环境公共利益，且负担分配符合人们对于环境正义的直觉确信则为其合理化程度的主要衡量基准，以目标手段间的协调均衡考量地方环境行政规制并透过比例原则綜合审视方能促成地方环境行政规制的实效提升。

4.1 环境质量实效考察促成规制目的之实质正当

国家为有效的进行环境保护工作所必须扩张的权限不可避免对公民自由产生影响，以国家权力对公民的人身自由设限要求规制目的具有正当性，此亦为“依法行政”的内涵所在。我国《环境保护法》第二十八条明确规定：“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。”地方政府得以从维护环境公共利益之需而进行环境行政规制。然而仅以此等传统合法性问题为主要依据判断规制的妥当性已明显不足，环境行政规制同样涉及利益冲突存在价值判断，因此除“符合预定的为公众提供公共服务的客观法目标”外，仍须具备“为公众提供公共服务的主观法律状态”[26]。地方环境行政规制的妥当性取决于其实现行政规制目的——环境公共利益的“实效性、效率性、可行性，以及能否为社会所能够接受等攸关行政决策品质与行政问题解决能力之要素而定”[27]。

强化以环境质量的改善为导向的地方政府环境行政规制实效考察，方能促成规制目的实质正当。实践中地方环境行政规制所呈现出以公益目的形式追求私益目标最大化等规制目的错位现象，皆仅以静态规制目的之形式正当为满足，忽视动态规制过程中环境公共利益增进与否。我国早已明确地方政府实行环境保护目标责任制和考核评价制度，并在新《环保法》第二十六条予以专项规定，以期纠正地方政府集体短视使其主动转变发展理念引入区域生态效率概念，促进资源利用、经济发展与环境保护的协同共进提升区域发展质量。聚焦规制目的之实现，以制度化规范将目标责任制和考核评价制贯穿于环境规制的全过程，并合理设定、分解、执行、考核环境指标体系并完善法律责任，则规制目的与规制手段间方能够形成一种循环往复的交互状态。

4.2 “多元因应”规制手段下以信息交流保障最小侵害性

环境行政规制本于其公权力意思优越性使得如不加以限制任其自力行使，不免出现侵犯公民权利与自由的事件，以国家权力为公民人身自由设限要求其规制手段的最小侵害性。同时环境行政规制作为国家环境保护义务达成的必然途径，地方环境行政规制手段的选用也应当兼顾规制效率。

聚焦规制目的之实现，并以其为中心开展各种实效手段的考察乃为必要性判断的前提。规制手段按照强制性程度由强至弱可以分为命令控制型、经济激励型、鼓励资源型。现阶段以环境整体性为基础，对各种环境行政规制手段“作统合设计，透过多数手段简直彼此互补、协调与选择，达成解决环境问题的理想目标”已为必然趋势[27]。地方政府应跳脱公权力的命令控制框架思维，针对特定环境问题及受规制主体，在自由裁量权范围内结合地方政府的事权及财权能力，合理选用环境行政规制措施，实现增进环境公共利益与减少受规制主体负担间的平衡。

同时以规制目的为中心的“多元因应规制手段”不可避免涉及相当程度的利益冲突，改变行政机关传统单方面意思决定的规制模式，以信息交流促进决策过程中的民主正当，方能保障选用的规制手段的最小侵害性。地方政府作为环境行政规制方案的制定者及实施主体，应明确其信息交流的主导地位并强化责任制度，促使其自觉履行信息公开义务并完善公开程序。首先，前置信息公开时间使信息公开及于地方环境行政规制行为全过程，地方环境规制意向形成之初即充分促进信息的交流互动。其次，扩展信息公开方式并以与规制行为有无直接利害关系为标准划分不同形式的公开方式保障规制信息的有效送达，其中基层群众自治组织在信息公开中的作用极具期待可能性。再次，充实信息公开内容兼顾科学性与通俗性，公开的信息既须确保基础数据的全面可查且能够利用多种呈现方式便于直观理解，满足不同群体的实质参与需求进而理性评估对其的实质影响。最后，完善信息公开反馈机制以强制性规定促进信息公开的交往互动，从而督促行政机关及时调整规制手段降低侵害可能。

4.3 公众参与确保规制实效的法益均衡

环境行政规制的实质即运用国家公权力对公民私益行为设限以促成环境公共利益的最大化。对国家而言保障规制成本——行政资源的投入及公民的受损利益——与环境收益均衡，地方政府应从环境问题整体性出发为实现环境公共利益最大化合理选定环境行政规制手段[23]，权衡能够实现既定规制目标的不同替代方案最终确保社会福祉的最大化。

考察因环境行政规制而调整的利益，不仅涉及增进的环境公共利益与受损的私人利益间比例均衡，更应关注“在所有那些因与环境相关的政策与行政而被影响者之间，利益与负担是如何分配的”[28]，如农业生产主体，为实现再分配而制定规制措施极易受到利益团体影响，且难以预知的市场机制更增加社会底层民众受到冲击的风险[21]。因此为了实现增进的环境公共利益与受损的私人利益之间的真正平衡，除以法律形式根据不同主体获取经济利益及环境利益的差异确定相应权利与义务之外，更应使相关主体能够参与利益与负担的分配过程，保障公众参与权的实现。

同时公民参与权的实现，更能够有效解决个人理性与集体理性的冲突——“个人作为政治参与者所作出的选择跟其作为消费者的选择时完全不同的”[21]，提高公民的环境责任感使其主动参与环境的治理监督，缓解地方环保部门行政资源配置不足压力。

5 结 论

早在1913年，社会连带主义法学家莱昂·狄骥在《公法的变迁》一书中即旗帜鲜明的指出“公共服务”正在取代“主权”成为国家理论的基础，作为国家意志代表的政府不再仅享有发布命令的权力更承担满足需求的义务，其享有的权力并非“主观性的主权权利”，而是为“满足公共服务的需要而必需的权力”[29]，政府有义务响应民众的需求并积极从事能够促进个人生存、发展、智力、精神等方面的公共福利，环境保护亦是其中之一。然而伴随着政府职能的不断扩张，行政规制实效性确保问题逐渐显现，一方面管理对象的改变对传统行政规制理念与手段提出挑战，另一方面行政规制的边界模糊性亦使得侵犯公民基本权利的状况时有发生。合法性与有效性成为制约行政规制实效的关键因素，而其解决途径则在于规制目的——合法性与规制手段——有效性的调合，从强调“目的一手段一关系”[30]的比例原则出发将传统公法强调的宪政价值、正当程序、制度稳定性等与公共管理所关注的成本——效益、绩效等[31]理念统一融合于政府行政规制过程，为提升行政规制实效提供了可供探索的途径。

目前我国环境风险不断攀升且局部污染严重，同时我国幅员辽阔环境问题地区差异明显，地方政府环境行政规制的实效亟需提高。地方政府环境行政规制的实效提高有赖于其合理化程度的提升，跳脱现有以农作物秸秆规制为代表的地方环境行政规制目的与手段偏离的困境，实現规制的可行性、效率性、实效性地方政府应遵循比例原则，强化环境行政规制实效考察、促成信息交流及实现民主参与。以实现规制目标与规制手段间平衡促使地方环境行政规制合理化的有效路径值得继续深入探讨。

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