欧美政府数据共享经验对我国智慧城市建设的启示

佟大柱

摘要：在城市信息化发展过程中，各类信息系统在政府部门被广泛使用，不可避免地带来政府信息条块化分割的弊端，政府部门内部“信息孤岛”和“信息烟囱”现象普遍存在，这既是我国智慧城市建设过程中面临的共性问题，同时也是制约智慧城市发展的瓶颈所在。通过分析欧美国家在政府数据共享方面的有效经验，结合我国实际，文章给出了我国在智慧城市建设过程中的相关思路与对策。

关键词：智慧城市；政府数据；信息共享；数据共享；共享经验

中图分类号：TP311 文献标识码：A 文章编号：1009-3044（2018）29-0032-02

智慧城市是一种以新一代信息技术为基础，通过对城市各部分数据进行动态监测、分析、整合和利用，以实现城市智能化管理为目标的一种新型城市形态。我国智慧城市建设过程中数据共享不全面、不充分的现象仍然普遍存在，数据共享问题已经成为束缚智慧城市发展的最主要因素。相关研究指出，中国政府及公共部门制造、使用、占有的信息资源约占全社会信息资源总量的80%[1]，这些巨量的关键性公共数据和信息资源如果能够得到有效的治理，将会积极推动新价值的创建，从而极大地促进中国智慧城市的建设进程。

1 欧美政府数据开放共享的相关经验

近年来，随着全球智慧城市建设的迅猛发展，政府数据的共享与开放也引起了各国政府的重视。2016年4月21日，由互联网之父蒂姆·伯纳斯·李创办的万维网基金会发布了“开放数据晴雨表”的全球性报告，报告显示欧美国家在数据开放排名中总体靠前。欧美等国在政府数据共享与开放方面的相关做法值得我国借鉴和学习。

1.1 法律政策引导

美国是全球数据开放运动的领导者，其在建设数据开放政府方面一直走在世界前列。美国从克林顿政府时期启动“政府绩效评估”计划，政府绩效考核的一项法定内容就是跨部门合作机制的建设。[2]2009年奥巴马签署了《透明与开放的政府备忘录》，从国家战略的高度鼓励政府各机构之间及政府与私人机构之间进行合作，以提升政府工作效率。随后2015年7月美国又颁布了《第三份开放政府国家行动计划》，2016年5月发布了《联邦大数据研究与开发战略计划》，旨在进一步加强美国政府数据共享与开放，促进美国透明政府建设。欧盟至今也颁布了一系列数据开放的政策，2010年3月，欧盟委员会发布了“欧盟2020：智慧、可持续和包容性增长战略”即“欧盟2020发展战略”，计划通过政府公共数据的开放来激发公众创新能力，从而刺激经济增长；2011年12月，欧盟委员会发布了《开放数据：创新、增长和透明治理的引擎》报告，提出了政府数据开放战略的一些具体举措。

1.2 统一平台架构

数据开放平台在政府的数据开放共享中起到基础性的支撑作用，纵观国外智慧城市建设中的数据共享成功经验可以发现，其在智慧城市建设过程中都相应建设了统一的数据开放共享平台。2009年5月21日美国国家政府数据开放门户Data.gov正式发布，其提供的开放数据服务不仅包括政府部门的原始数据、国家地理信息等公共数据，而且提供了机读格式供用户下载使用，同时网站上还提供多种数据分析工具，用以鼓励社会组织及公众对政府开放的数据进行开发利用，不仅从根本上消除了政府和公众之间信息不对称的问题，而且还创造了新的商业和就业机会。欧盟国家中有26个都已经建立了国家级开放政府数据门户， 2015年11月盟委员会启动了“欧洲数据门户”（EuropeanData Portal，EDP）[3]的測试版， EDP通过收集欧洲各国政府的数据资源，经过数据整合和格式转换后统一对外进行数据发布，成为欧洲统一的数据开放门户，大大提高了整个欧洲地区的政府数据流通性和可获取性。

1.3 成熟的运作模式

美国在政府数据开放共享中开展了全方位、多层次、多形式的运作模式，主要包括政府合作、政企合作以和政民合作三种方式，这三种运作模式方式既相互独立又互为补充。美国的数据开放运作模式以需求为导向，方式灵活多变，政府主导、企业运作、民众参与贯穿于整个数据开放行动之中，这种运作模式既减轻了政府压力，又调动了企业与民众参与的积极性，使得整个美国的数据开放进程不断处于自我成熟和螺旋上升之中。欧洲的政府数据开放模式为跨国共建共享，这个模式包含四个要素，分别是统一的政策指引方向、财政资金的同步跟进、专业完备的培训机制以及对数据门户质量评估的重视。[4]通过跨国共建共享，整个欧洲的政府数据开放逐渐形成了一套成熟完善的数据管理体系。

2 我国关于数据开放共享的政策推动及顶层设计

在智慧城市出现之前，我国在电子政务的建设和使用过程中就开始注重政府信息共享问题，早在2002年国家信息化领导小组发布的《关于我国电子政务建设指导意见》中就对部门之间的信息共享提出了原则要求，随后的几年我国又陆续发布了多个文件对政府的信息共享在制度和方式上进行了进一步的细化和规范。

在我国开始提出建设智慧城市之后，政府数据共享就作为智慧城市建设的关键问题被提了出来，2012年《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》提出统筹部署应用系统，支持跨部门、跨区域的业务协同和信息资源共享。2013年《关于进一步加强政务部门信息共享建设管理的指导意见》中对信息共享的范围、共享方式进行进一步的明确。2014年印发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》中明确提出要切实加大信息资源开发共享力度，加强政务部门信息共享和信息更新管理，促进跨部门协同应用。2015年《促进大数据发展行动纲要》中在明确数据共享的同时进一步提出数据资源向社会开放的问题。2015年《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》中提出要“打破信息的地区封锁和部门分割，着力推动信息共享和整合。”2016年《政务信息资源共享管理暂行办法》提出要加快推动政务信息系统互联和公共数据共享，增强政府公信力，提高行政效率，提升服务水平。2016年《“十三五”国家信息化规划》中提出要加快推进跨部门、跨层级数据资源共享共用，稳步推进公共数据资源向社会开放。但我国在智慧城市建设中政府数据共享所需的标准制定、主观认识、监督评价等方面还有许多不足，这也造成了我国在智慧城市建设中的信息流通不畅和数据共享不足等现象广泛存在。

3 我国智慧城市建设过程中的数据共享思路

3.1 加强立法保障

我国现有法律制度中涉及数据开放的立法主要有《中华人民共和国政府信息公开条例》和国务院发布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》《促进大数据发展行动纲要》等政策文件[5]。由于缺乏严格规范的政府数据开放共享的法律制度，我国智慧城市建设过程中的政府数据开放共享进程一直进展缓慢，阻碍了政府数据开放的依法有序进行。因此要加快政府数据开放共享立法进程，在政府数据开放共享的制度上进行顶层设计和整体布局，明确各部门在数据开放共享流程中的权利和义务，才能保障政府数据开放共享的有序实施于稳步推进。

3.2 健全组织机构

政府数据的共享开放是一项复杂的系统工程，要使这项工程有序推进，必须要有健全的组织机构加以保障。我国可借鉴国外成熟的数据开放共享管理架构，在国家层面设立专门的信息官员负责数据开放与共享工作，同时成立政府数据开放共享综合领导小组，负责领导和监督各级部门之间的沟通协调以及地方相关组织机构的工作开展，领导小组同时负责政府数据开放共享的标准制定、考核检查与监督指导工作，赋予地方管理机构相关权利，促进地方政府数据开放共享工作有效开展。地方政府设立政府数据开放共享办公室，作为承担数据开放共享工作的管理主体，通过各层级部门之间的相互配合和有效合作，保障政府数据开放共享过程中各个环节的工作有序开展；在政府组织的领导下，成立由社会机构和企业等多方参与的合作伙伴组织，借助社会力量促进政府数据开放共享有效开展，促使我国政府的数据开放共享进入良性循环。

3.3 统一开放平台

到目前为止，北京、上海、浙江、重庆、武汉和青岛等地方政府都相继推出了各自的地方开放数据的门户网站，2015年9月5日国务院印发的《促進大数据发展行动纲要》也明确提出在2018年底前要建成国家政府数据统一开放平台。统一的数据开放平台能够打破不同层级、不同部门之间的数据壁垒，消除数据孤岛和数据烟囱，通过统一开放平台，提供符合标准的可供下载数据格式，增加数据易用性和复用度；统一数据开放共享授权和使用协议，明确数据开放共享的前置条件与使用者应遵守的法律规定及社会义务，降低用户数据下载使用难度；统一数据开放共享安全边界界定，防止涉密数据外泄，通过数据清洗等技术手段确保用户隐私数据不被泄露；统一用户意见反馈及申诉管理，及时吸纳用户意见建议，不断完善开放共享数据质量。

3.4 扩大利用主体

智慧城市的建设和运行需要一个良好的、平衡的社会生态体系作为支撑，公民和社会组织的积极参与是推动智慧城市建设的一个重要力量。智慧城市中的数据只有被充分开发利用才能真正体现其价值，在政府数据开放共享过程中，要扩大数据使用主体，在政府主导的基础上，积极引入社会公众、科技企业、社会机构等第三方组织，积极探索智慧城市数据开放共享新合作模式。鼓励民众通过智慧城市中提供的开放共享数据进行创新利用，将公众由智慧城市使用者转变为智慧城市数据开发者，使公众成为政府的合作伙伴；充分发挥政府在智慧城市数据共享利用中的主导地位，通过各种方式鼓励和吸引全社会力量参与到智慧城市数据开放共享利用中来，在数据开放共享过程中，主动听取用户意见，丰富开放共享数据内容，不断提高数据质量，完善数据下载和服务方式，在数据开发利用过程中充分鼓励和激发社会使用数据、开发数据的热情。

4 结束语

从欧美政府数据开放共享的经验来看，其已经具备一套成熟的法律保障、开放平台和运作模式管理体系，这套体系在运行的过程中处在不断完善的螺旋上升通道中。我国智慧城市建设亦较早地抓住了政府数据共享这个关键问题，在方案设计、政策指导、路径机制等方面做了大量工作，大力推进了智慧城市建设过程中的政府数据共享进程，欧美在数据开放共享方面的相关经验为我国智慧城市建设过程中的数据开放共享提供了有益的经验借鉴。

参考文献：

[1] 徐晓日，李思聪.大数据背景下政府信息资源共享问题研究[J].长白学刊，2015（6）：57-61.

[2] 刘密霞. 政府信息共享国际经验及借鉴[J]. 电子政务， 2017，（6）： 117-125.

[3] European Data Portal[EB/OL]. [2017-03-02].https：//www.europeandataportal.eu/en.

[4] 武琳，伍诗瑜. 欧洲开放政府数据合作模式与实现——跨地区共建共享典范[J]. 情报资料工作， 2017，（4）： 75-80.

[5] 马文. 中国政府数据开放顶层设计中的程序制度研究[J]. 电子政务， 2017 （5）： 11-18.

【通联编辑：梁书】