管理中非任务价值的缘起与测量

谢萌萌　刘占友

[摘要]20世纪80年代以来，新公共管理运动的兴起，唤起了对公共管理中非任务价值的关注。非任务价值是指不是机构创立的目标和存在原因，不支持实现机构中心目标的，推动组织直接任务以外的价值发展的价值。本文从公共管理价值取向的变迁入手，界定非任务价值的概念范畴，并试图构建非任务价值测量的模型与方法。

[关键词]新公共管理；非任务价值；平衡计分卡

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2017.18.119

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）18-0190-02

公共管理价值取向是以观念形态反映出的公共管理在社会生活中的价值，是人们对公共管理活动满足其需要的一种理性期望，是带有某种倾向性的价值观念，直接影响公共管理行为模式、制度选择和政策实施。公共管理学科自产生以来就面临着两大问题：一是公共管理边界问题，即“是什么”的问题；二是公共管理的价值取向，即“怎样做”的问题。近年来，非任务价值逐渐在公共管理中崛起并占据重要地位，因此，本文对非任务价值的界定和测量方法的探索具有重大意义。

1公共管理价值取向的变迁

公共管理学诞生以来，关于公共管理价值的研究从未停止，随着社会历史发展阶段的变迁，公共管理价值取向随着社会环境的变化而不断演化。公共管理学经历了三个发展阶段，罗森布鲁姆将这三个发展阶段归纳为三种视角，即“传统管理视角”“新公共管理视角”“政治视角”。

古典管理理论时期，管理的主要目的是取得更高的工作效率。无论是泰勒的科学管理原理中所提倡的“实现最大限度的富裕”，还是威尔逊对行政学目标的阐述：“首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些工作。”而马克斯·韦伯的层级官僚制强调专门化、法制化、规范化、非人格化，虽未涉及价值判断，仅从工具理性出发建立一套完整的官僚等级制，但根本目的是为了提高公共行政效率。总之，在公共管理学的第一阶段即古典管理理论时期，管理的价值取向是绝对的效率至上，其所追求的是完成特定工作与结果导向的任务价值，并以更有效率的方法实现工作量、经济效益等任务价值。

20世纪80年代的公共管理进入了新公共管理时期，西方国家试图通过政府内部改革来缓解这一时期的社会经济矛盾与政府机构效率低下的问题。这一时期重视民营化取向，引入竞争机制，坚持顾客导向，学习私营部门管理经验，提出公共管理的衡量尺度，即3E标准：经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）。古典管理理论效率至上的价值观得到进一步发展，为效率加入了效能的内涵，注重公共管理多元目标的实现。此外，随着信息化社会的来临，电子政府的构建逐渐受到重视。这一时期公共管理开始注意由效率至上的价值取向引起的公平、民主的宪政价值缺失的问题，以及由此产生的“合法性危机”。这一时期的价值取向在注重效率的同时，开始兼顾公平，也开始注意政府信息透明、政府回应等非任务价值，但这一时期的主要目的仍是提高公共部门效率，对非任务价值的重视程度远远不够。

新公共管理理论指导下的政府改革运动促进了各国经济社会的发展，也招致了一些批判，批判者认为对政府部门“掌舵”的角色定位并不恰当等。在此基础上新公共行政应运而生，登哈特夫妇提出新公共服务理论，将“为公民服务以增进共同利益”视为公共行政的精髓；罗森布鲁姆则提出了多元行政观，从管理视角、法令视角和政治视角看待公共行政，重视公共行政的政治过程性，认为公共行政应该具有的代表性（Representativeness）、政治回应（Responsiveness）、责任（Accounty）、透明度（Transparecy）等价值观。此外，笔者认为重视正当程序（DueProcess）和平等权（Equity）应该贯穿并渗透在各级政府的日常工作中，是公共管理中的非任务价值。

2非任务价值的界定

非任务价值是指在不是机构创立的目标和存在原因，不支持实现机构中心目标的，推动组织直接任务以外的价值发展的价值。以美国国土安全局为例，作为保障国土安全、应对恐怖袭击及其他威胁的机构，美国国安局及下属的20多个机构通过协调活动来支持组织核心使命，即建设更安全的美国。此外，有部分下属机构是负责推进其他公共价值观的，如隐私保护办公室与公民权利与自由办公室，这些机构所负责的个人隐私保护和公民权利自由同样是国土安全部所秉持的公共价值，虽然重要却外在于其整体部门目标的。

就中国实际来看，非任务价值体现在促进“善治”的政治体制，以推动在法律、行政、司法的各项法律法规、行政规章中体现出的宏观政策目标。自改革开放以来，市场化改革促进了政府公共管理价值取向的变迁，直观地体现在我国建立了地方政府的目标责任制。在这个制度下，地方政府每年制定不同的任务目标和考核指标，并进行年度考核，实行首长负责制，在年终考核中，按照各地政府目标完成情况进行业绩排名，以此作为奖惩依据。

目标责任制体系中有两种类型的目标：一是任务目标，即各级政府组织根据自身的核心工作职责设立的目标，如经济发展；二是非任务目标，即在很大程度上与政府组织核心工作职责无关或完全无关的一般性政策目标，如精神文明建设、政府信息公开和信访接待等。

改革开放以来，我国经济快速增长，迅速成为世界上GDP增长最快的主要经济体，年均GDP增长率为9.7%。然而，随着社会转型，经济快速增长却带来了很多社会问题，如贫富差距扩大、经济发展不平衡等，这些社会问题可能导致社会不稳定，反过来会破坏经济发展。随着社会经济环境的变化及我国主要矛盾的演变，公共管理价值取向也开始发生转变，开始由“效率至上”向“效率优先、兼顾公平”转变，又进一步发展为“效率与公平并重”，即越来越重视民主、公平、参与等非任务价值在公共管理中的作用。

3非任务价值测量的方法

非任务价值是政治社会的基础。公共管理中的非任务价值一般被认为是一种附加价值，而非公共管理的核心价值取向。20世纪80年代以來，我国的立法和司法机关在工作中更加注重透明度，具有代表性、参与性和政府回应。虽然这些价值的重要性得到广泛认可，但对于新公共管理来说，仿佛阻碍了非任务价值的发展。因此，在“效率优先、兼顾公平”的价值取向面前，我国实际上已经将非任务价值纳入政府绩效考核中。

政府将非任务价值纳入政府的绩效考核体系中是公共管理发展的必然要求，如果政府忽视了非任务价值，那么其他有助于宏观政策目标实现的价值也可能遭到漠视。但由于非任务价值不像其他一些量化指标便于测量，其“软”的特点使测量变得棘手，罗森布鲁姆提出了一些常用的非任务价值测量方法，如绩效比较、司法测量、顾客满意度、国民幸福测量等。

如何建立一套适合非任务价值的测量工具，将非任务价值和任务价值结合起来是当前非任务价值应用中必须解决的问题。罗伯特·卡普兰和戴维·诺顿提出的平衡计分卡，已经被美国公共部门所采纳，如美国运输部采用平衡计分卡方法评估人力资源管理方案。平衡计分卡不仅可以应用于单个程序或功能，也可以应用于整个机构，公共部门可以根据自身需要修改其格式以将非任务价值纳入考核。非任务价值的纳入使公共管理的内涵变得丰富，如果不能成功地将非任务性价值纳入绩效测量、管理以及其他重大举措中，公共管理理论与实践都将遭受挫折。