湖北省PPP项目实施现状分析及对策建议

王淑嫱， 陈 浩

(湖北工业大学土木建筑与环境学院， 湖北 武汉 430068)

湖北省PPP项目实施现状分析及对策建议

王淑嫱， 陈 浩

(湖北工业大学土木建筑与环境学院， 湖北 武汉 430068)

以湖北省录入国家财政部综合信息平台项目库中的132个PPP项目为研究对象， 从PPP项目行业分布、 项目所处阶段、 项目回报机制、 项目运作模式及项目的特许经营合作期限5个方面对入库项目的实施现状进行分析。 在此基础上探讨湖北省PPP项目在发展过程中存在的问题， 提出相应的对策和建议， 为PPP模式进一步推广与发展提供借鉴。

湖北省； PPP模式； 基础设施

2014年以来， 为解决公共产品供给不能满足消费者需求的问题， 我国大力推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式。 政府部门也陆续出台了相关政策文件， 减少对资源的直接配置， 释放权力， 与社会企业建立平等的合作伙伴关系， 通过特许经营的方式让社会资本加入城市基础设施建设[1]。 在当前经济转行和新型工业化大环境下， PPP模式的引入和发展有利于减轻政府财政负担， 减少政府垄断经营， 规范政府和市场的关系， 激活社会资本， 提升政府综合治理能力， 提高公共服务的质量、 效率[2]。 在满足消费者需求的同时， 充分发挥政府职能优势。

目前关于PPP项目发展现状的研究多以全国PPP项目为对象， 分析PPP项目的发展现状及存在的问题。 这类研究覆盖范围广泛， 受到地理和环境差异影响较大， 要准确反映PPP项目发展中存在的问题， 还需要针对性的工作。 本文对湖北省入库PPP项目的实施现状进行分析， 针对PPP项目在实施过程中遇到的问题和潜在风险给出合理的对策与建议， 以期为PPP模式在湖北省的发展提供参考。

1 湖北省PPP项目实施现状

截至2016年底， 湖北省有132个PPP项目录入财政部综合信息平台项目库， 总投资为2387.586 3亿元。 在国家财政部和相关部门的指导下， 湖北省下属各市积极推广并开展PPP项目工作， 加快公共基础设施建设， 促进社会的发展和人民生活水平的提高。 下面将从入库PPP项目行业分布、 项目所处阶段、 项目回报机制、 项目运作模式及项目的特许经营合作期限五个方面对当前入库PPP项目的实施现状进行分析。

1.1 PPP项目行业分布概况

在录入财政部PPP综合信息平台的132个项目中， 市政工程项目有63个， 生态建设和环境保护项目11个， 交通运输项目17个， 社会保障项目2个， 城镇综合开发项目10个， 旅游项目7个， 保障性安居工程2个， 科技项目2个， 教育项目2个， 医疗卫生项目4个， 体育项目2个， 文化项目7个， 水利建设项目1个， 养老项目1个， 其他项目1个。

市政工程类PPP项目占比最大。 市政工程包含供水、 排水、 污水处理、 供电、 供气、 供热、 供冷、 公园、 停车场、 广场、 景观绿化、 海绵城市、 管网、 垃圾处理、 市政道路、 公交、 轨道交通、 其他等二级行业， 覆盖面广泛， 与人民生活息息相关。 其次是交通运输类项目， 占入库项目总数的12.88%。 随着城市人口的增长， 交通运输问题也日益凸显， 采用PPP模式的交通运输类项目能够有效解决这一问题， 缓解城市道路压力。

1.2 PPP项目所处阶段分析

PPP项目的实施包括项目识别、 项目准备、 项目采购、 项目执行和项目移交五个步骤。 目前湖北省有35个项目处于识别阶段， 占总数的26.52%； 57个项目处于准备阶段， 占43.18%； 20个项目处于采购阶段， 占15.15%； 20个项目处于执行阶段， 占15.15%。 由于PPP项目的特许经营期限一般较长， 且PPP模式在全国大面积推广和受到社会关注的时间较短， 目前湖北省还没有PPP项目进入移交阶段。 但随着PPP模式的发展和推广， 相关法律法规及制度的完善， 越来越多的项目将进入移交阶段。

目前处于准备阶段项目个数最多， 投资规模也最大， 由于PPP模式的推广和运用尚不成熟， 没有标准化的操作流程和方式以及配套的规章制度引导， 相关的专业人才缺乏， 不同项目需要考虑的影响因素不同， 项目前期需要充分考虑各种潜在的风险。 综合入库项目的整体实施情况和各阶段项目分布情况来看， 项目的落地率不高， 只有20.62%， 低于全国PPP入库项目落地率31.6%。 湖北省政府和社会企业应采取相关措施， 促进PPP项目落地。

1.3 PPP项目回报机制分类

PPP项目的收入来源主要是政府付费、 使用者付费和可行性缺口补助三类。 政府付费是指政府部门直接向社会企业支付资金购买公共产品以满足社会发展需要； 使用者付费是指消费者购买公共产品或服务的费用； 可行性缺口补助是指使用者支付的费用不能满足项目的收入及合理回报时， 由政府部门给予相应经济补助。 入库项目中有51个是政府付费项目， 总投资1380.338亿元； 有26个是使用者付费项目， 总投资293.746 4亿元； 有55个是可行性缺口补助项目， 投资规模713.506 1亿元。

目前大部分PPP项目的回报机制以可行性缺口补助为主(41.67%)， 政府付费(38.64%)和使用者付费(19.70)为辅。 可行性缺口补助一般适用于经营性系数较低、 财务收益欠佳、 直接向消费者提供服务但费用不足以满足投资和运营回报的项目。 由于政府与社会企业在PPP项目中的风险分担机制不明确， 相关制度不成熟， 社会企业想获得一定的收益， 一般选择较为稳妥的方式， 将企业风险降到最低。 由于PPP模式的推广起步时间不长， 一些社会企业仍持观望态度， 社会资本进入受到阻碍， 使得以公共基础设施建设为主的PPP项目的收入来源大部分来自政府付费， 在一定程度上加大了政府的负债压力。

1.4 PPP项目运作模式分类

从财政部相关文件和入库项目来看， PPP项目的运作模式主要有BOO、 BOT、 O&M、 ROT、 TOT、 TOT+BOT及其他。 在入库的132个项目中， 采用BOO模式运作的项目有9个(6.82%)； 采用BOT模式运作的项目有100个(75.75%)； 采用O&M模式运作的项目有2个(1.52%)； 采用ROT模式运作的项目有2个(1.52%)； 采用TOT模式运作的项目有3个(2.27%)； 采用TOT+BOT模式的有3个(2.27%)； 采用其他模式运作的项目有13个(9.85%)。

BOT模式指由社会资本方建设， 在项目完工后向政府方移交项目所有权， 之后再由社会资本方在特许经营期内进行运营， 特许经营期满项目所有权将归政府所有。 湖北省PPP项目大部分采用BOT模式进行运作， 在PPP项目中采用BOT模式不仅有利于减少政府投资带来的各种风险， 而且有利于鼓励社会企业积极参与到基础设施建设中来， 解决因政府无力投资建设而公众又急需的基础设施产品问题。 同时， 通过私人企业之间的充分竞争， 降低了项目的造价， 提高项目的质量， 项目周期也大大缩减。

1.5 PPP项目的特许经营期分析

在已入库的132个PPP项目中， 特许经营期为10年及以下的项目有17个， 总投资规模99.125 9亿元； 在10年30年的项目6个， 投资规模124.619 2亿元。

图 1 PPP项目特许经营期分布

PPP项目合作期限主要集中在10到30年之间(图1)。 PPP项目是政府与社会资本合作的一个过程， 其特许经营期限受到贴现率、 投资回报率及项目风险等因素的影响， 由于PPP项目的建设周期较长， 前期投入资本较大， 社会企业在短期内无法实现盈利[3]。 政府通过给予社会企业特许经营权的方式， 与社会资本共同分担利益与风险， 不仅满足了社会企业盈利的目的， 也降低政府财政压力， 并能及时向社会提供基础设施， 促进社会的进一步发展。

2 湖北省入库PPP项目存在的问题及对策建议

2.1 PPP项目存在的问题

2.1.1PPP专业人才缺乏全国PPP项目库共包括能源、 交通运输、 市政工程等19个一级行业， 湖北省PPP项目涉及到其中的14个行业， 分布领域非常广泛。 不同行业PPP项目的实施流程及所需专业知识存在一定差异， 对于各个行业的专业人才有较高要求。 目前PPP专业人才的需求量大， 使得这方面人才短缺。

政府及相关部门要尽快培养综合性PPP专业人才， 设立相关培训机构， 积极培养创新型人才， 为PPP项目的顺利实施提供人才保障[4-5]。 同时组建PPP项目团队， 针对PPP项目实施过程中出现的问题进行深入研究， 制定可行方案， 充分发挥团队协作能力。 只有专业人才和专业的知识技能搭配， 加上政府部门正确的引导和相关规范的约束， 才能使PPP项目完成的效率更高。

2.1.2PPP模式相关制度不完善依据湖北省目前PPP项目的进展状况， 大部分项目处于识别和准备阶段， 项目前期的准备工作过程繁琐， 需要得到相关部门的许可及项目的分析。 相关制度的缺乏使得这个过程变得更加复杂， 没有一个标准化的行为规范约束使各参与方的工作事倍功半。 由于相关机制的缺乏， 政府和社会资本合作建设无法依据制度体系形成清晰有效的合同关系， 影响了社会资本的投资信心， 降低了社会资本参与到PPP 项目中的积极性。

针对上述问题， 应尽快完善PPP相关的制度规范[6-7]。 有了完善的制度规范约束， 各部门才能各司其职， 有据可依， 同时也有利于规范PPP的操作流程， 营造一个良好的PPP发展环境， 减少未知风险发生带来的损失， 保障政府与社会资本权益。

2.1.3PPP项目落地率较低项目落地率受到诸多因素的影响， 从项目立项开始， 相关制度不完善及专业人员的配备缺乏， 政府与社会企业的风险分担机制不健全和项目实施经验不足， 以及在全过程的资金投入和外界不确定性因素的冲击等都会延迟项目的进展。

目前湖北省入库PPP项目落地率较低， 不仅要加强专业人才的培养， 还要尽快建立和完善一套完整的PPP发展体制[8]。 制定相关的规范和标准， 转变社会企业与政府的思想观念， 明确他们之间风险共担、 利益共享的合作关系， 完善项目投融资机制， 加强PPP项目各方的协调与沟通。 只有各部门间精诚合作， 团结一致， 处理好这些潜在的影响因素， 将问题解决在初始阶段， 保证PPP项目的顺利实施， 才能促进PPP项目落地， 实现企业的利益目标和社会的发展。

2.2 PPP项目发展的建议

2.2.1提升PPP项目运营水平湖北省入库项目中有75个采用BOT模式进行运作， 占总项目数的75.75%。 采用BOT模式可以充分利用企业资源， 提高PPP项目的运作效率[9]。 BOT运作模式的关键在于项目的运营， 提高项目的运营水平是PPP项目顺利实施获得利益的保障， 也是政府和社会企业的共同责任。 政府部门应给予社会企业更多的权利， 提供相应的税收优惠政策， 设立项目最低收益保障机制， 通过补贴或其他措施保持项目的可持续发展。 社会企业在获得更多权力的同时， 应大力发展创新， 结合项目周边环境， 发展项目特色。

2.2.2加强PPP项目的风险控制从经济学的角度来讲， 项目风险与收益是同等的， 风险越大收益越大。 湖北省入库项目的特许经营合作期限大部分处在10到30年之间， 时间跨度较长， 在特许经营期内不确定因素较多， 项目面临的潜在风险无法准确估计。 只有通过前期加强对项目风险的防范， 深入做好调研工作， 制定相应的解决策略和预备方案， 将可能出现的风险及时进行转移和规避， 减少不确定性因素给项目带来的冲击， 实现政府和社会企业合作的效益[10]。 从而吸引更多的社会资本加入， 推动PPP项目的发展与落实。

3 结束语

当前湖北省PPP项目处于推广发展时期， 项目分布行业广泛， 各专业人才缺乏， 尚未形成完整的制度体系和相应的条文规范， 导致项目进展速度缓慢， 落地率偏低。

1)针对PPP项目发展现状反映的问题， 政府相关部门和社会企业应加快PPP专业人才的培养， 建立PPP专业机构； 进一步完善PPP项目相关制度规范， 提高项目的实施效率。 政府部门应逐步将权力释放给社会企业， 建立平等互利、 风险共担的伙伴关系， 激发和促进社会资本投入， 充分发挥政府与社会资本各方优势， 实现PPP模式的可持续发展。

2)提高PPP项目运营水平， 降低运营过程的成本和风险， 从而促进企业的发展和社会的进步。 同时要加强对PPP项目风险管控的能力， 政府和社会企业应合理分担风险， 提前做好处理风险的措施， 制定相关应急预案， 减少未知风险发生带来的损失。

[1] 于水,丁文,赵若言,等.政府与社会资本合作的现状及发展趋势[J].经济观察,2016(10):10-12.

[2] 涂君山.湖北省民间投资发展的问题及对策[J].改革与开放,2016(15):48-49.

[3] 李仪.PPP模式在我国基础设施建设中应用问题研究[J].市场研究,2016(8):4-5.

[4] 张胜.PPP模式的发展及其在湖北的应用[J].区域经济,2015(11):43-45.

[5] 周正祥,张秀芳,张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学,2015(9):82-95.

[6] 胡川,林婵娟,车怡然.湖北省推广运用PPP模式遇到的难点及对策[J].经济观察,2016(18):20-21.

[7] 陆佳佳.中国PPP发展现状、 困境与建议[J].前沿理论,2016(11):46-47.

[8] 于丽. PPP四大难,怎么破[N].中国财经报， 2016-08-18(005).

[9] 周宗球,刘欣宇.PPP模式下社会资本方在城市轨道交通融投资开发中的盈利分析及风险控制研究[J]. 建设科技,2017(2):94-96.

[10] 李国瑞,祝永迪.高速公路BOT模式及其风险防控[J].云南水力发电,2016(4):1-4+29.

PresentSituationAnalysisandCountermeasureofPPPProjectsinHubeiProvince

WANG Shuqiang， CHEN Hao

(SchoolofCivilEngin.,ArchitectureandEnvironment,HubeiUniv.ofTech.,Wuhan430068,China)

This paper, selecting 132 PPP projects which were input into the comprehensive information platform project of Ministry of Finance of Hubei Province as research objects, analysed the implementation status of the warehousing project from five aspects: industry distribution of PPP projects, project stage, project return mechanism, project operation mode and project duration of franchising cooperation. On this basis, the paper discussed the problems existing in the development of PPP projects in Hubei Province, and then put forward corresponding countermeasures and suggestions, and provides references for the further promotion and development of PPP models.

Hubei Province; PPP model; infrastructure

2017-01-12

黄艳雁(1973-)， 女， 湖北武汉人， 湖北工业大学教授， 研究方向为低碳建筑与绿色城市

1003-4684(2017)06-0060-04

F424.2

： A

[责任编校：张岩芳]