关于南通实施船舶污染物联单管理制度的思考

薛建军，陈 诚

（南通海事局，江苏 南通 226000)

关于南通实施船舶污染物联单管理制度的思考

薛建军，陈 诚

（南通海事局，江苏 南通 226000)

由于海事、环保等主管部门信息不畅通，监管职能所限，船舶污染物接收、转移、处置未能实现闭环管理，严重威胁长江生态安全。随着长江经济带共抓大保护的提出，船舶污染物防治已成为全社会共同关注的话题。本文以南通港为例，详细介绍了联单管理制度实施的背景、流程、意义，并对该制度的局限性进行分析，针对性地提出相关建议，为该制度在全国的进一步推广应用提供借鉴参考。

船舶污染物；联单；长江污染防治；联合监管

随着习总书记长江共抓大保护，不搞大开发重要战略的提出，长江污染防治受到重视程度越来越高，而船舶污染物监管也已成为全社会共同关心的热门话题。当前各地海事、环保等主管部门由于信息沟通、执法边界等问题的掣肘，普遍未能对船舶污染物接收、转移、处置进行全过程监管。2016年12月，南通海事局正式试行船舶污染物联单管理制度，该制度运用联单管理理念实现了海事、环保等主管部门对残油、洗舱水接收、转移、处置的全过程管控，为解决船舶污染物监管困局提供新的思路。

1 联单制度实施背景

1.1 船舶污染物接收处置需求激增

近年来，航运业发展迅速，船舶数量显著增加。据统计，目前长江江苏段水域船舶高峰日断面流量超过2700艘次，高峰时可达5000艘次，其中有十分之一为危险化学品船舶。而船舶数量的快速增长直接导致了船舶污染物接收转移处置需求的激增，以江苏南通为例，2016年辖区船舶污染物接收单位共开展残油、油污水接收作业807次，接收残油油污水10292吨，与2014年相比两项数据分别增加15.7%和11.1%，船舶防污染作业日趋频繁。

1.2 相关法律加快修订

过去船舶污染物监管方面的法律规范较少，目前海事监管主要运用的包括2006年出台的针对船舶污染物接收和船舶清舱作业单位接收处理能力评价和判定的推荐性标准《船舶污染物接收和船舶清舱作业单位接收处理能力要求》(JT/T637一2006)及1983年出台的《船舶污染物排放标准》（GB3552-83）。随着港口吞吐量的急剧增加，目前现存的法律法规已无法适应快速发展的航运市场。交通运输部近几年加速了相关法律法规的修订出台，旨在弥补船舶污染物监管方面法律的“真空”和不足。新修订的《防治船舶污染内河水域环境管理规定》、《中华人民共和国船舶及其作业活动污染海洋环境防治管理规定》分别明确了沿江沿海港口、码头对船舶污染物的接收责任。2015年，交通运输部印发的《船舶与港口污染防治专项行动实施方案（2015—2020年）》对协同推进船舶污染物接收处置设施建设、加强污染物排放监测和监管提出了具体要求。而《船舶污染物排放标准》也已处于征求意见的阶段。

1.3 国家对长江污染防治空前重视

十八大以来，长江生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性和全局性变化，全国从上到下各级部门贯彻绿色发展理念的自觉性和主动性显著增强。十九大习总书记更是强调了长江共抓大保护，不搞大开发的战略部署。江苏省如火如荼的推进“两减六治三提升”专项行动，并在治理环境隐患专项行动中对船舶污染物防治提出了具体的行动目标。江苏海事局提出了安全监管“五种方法”，探索运用“核管”的方法管理危化品船，强化对危化品船的全方位、全过程管控。如何确保对船舶污染物整个接收转移处置实行全程管控已成为摆在海事监管面前的难题。

1.4 船舶污染物监管未形成闭环

由于海事、环保信息沟通不畅，当前全国大部分港口船舶污染物监管均未形成闭环，船舶污染物从水到陆的过程中存在监管“真空”。海事部门因职能所限难以准确掌握污染物下地后的处置情况，环保因无法准确核实污染物接收数量及作业信息，难以开展有效监管，船舶污染物从接收到最终处置未能进行全过程监管，滋生了不规范处置船舶污染物的空间，影响了市场的公平公正。

2 联单制度简介及实施情况

2.1 实施情况

船舶污染物联单管理制度于2016年12月在南通辖区试运行，2017年2月1日正式实施，管理对象主要为残油、洗舱水。残油方面，制度要求污染物接收单位，每接收400吨必须转移一次，一季度至少转移一次。洗舱水方面，南通辖区在中化南通、千红石化、东方石化、焯晟石化等四家码头设置储罐，实现对辖区强制洗舱品种混合芳烃的联单管理。截至2017年10月31日，共实施联单转移111次，残油85次，6736吨，洗舱水26次，338吨。

2.2 联单制度流程

南通辖区实施的联单全部是“江苏省危险废物动态管理信息系统”中生成的电子联单，没有纸质联单。海事、环保通过互设查询账号实现对船舶污染物排放数量、联单转移情况的实时查询。海事部门对船舶污染物接收申报、作业环节进行管理，环保部门对船舶污染物的岸上转移、处置情况进行管理，督促接收、处置单位如实填写转移联单，具体流程如图1、图2。

图1 船舶接收流程

2.3 污染物处置途径

联单制度对船舶污染物的处置途径进行了明确，“船舶含油污水”应通过具备相应能力的油污水处置单位处理后排入城市管网或达标排放；“船舶残油”按照危险废物的管理要求，实施危险废物转移电子联单制度；“散装化学品洗舱水”要根据洗舱水的具体特性，确认有能力的处置厂家，按照联单的管理要求进行合法转移，洗舱水产生单位（港口、码头、装卸站）应留存第三方检测机构出具的洗舱水转移前和转移后的具体参数的检测报告原件。

3 联单制度实施意义及效果

3.1 共治船舶污染氛围基本形成

图2 岸上设施接收流程

以江苏省开展的“263”专项行动为契机，南通海事局结合联单制度的建立多次向地方政府汇报船舶和港口污染防治存在的问题及整改建议。经过地方政府的多次协调，市领导及相关部门对港口船舶污染的共治共管已有了一定的认识，并将各主管机关通力合作，齐抓共管的联合监管方案纳入政府管理范围。而联单制度正是南通船舶污染物齐抓共管机制下的“产物”，它的出现也标志着南通过去船舶污染物监管“各人自扫门前雪”落后观念的逐步转变，共治船舶污染氛围基本形成。

3.2 相关部门监管职责更加明晰

联单制度实施后，海事与环保在船舶污染物监管方面的监管职能及界面通过联单制度专题协调会议会议纪要，长江污染防治合作备忘录等文件进行了书面明确。即海事部门对船舶污染物接收申报、作业环节进行管理，并将相关信息传递给环保部门，环保部门对船舶污染物的岸上转移、处置情况进行管理，有效形成船舶污染物产生、储存、转移、处置等环节的闭环管理，切实防止了污染物上岸非法处置或二次污染。

3.3 船舶污染物处置更加公开透明

联单管理制度实施要求，船舶污染物接收单位应对接收转移污染物的具体品种、数量、接收时间、方式、转移路线和处置单位等信息第一时间上传统一监管平台，保证了信息数据的真实性和时效性。海事和环保及相关授权监管部门可随时查看，并根据掌握信息随时开展监督管理工作。

3.4 为联单制度在全省的推广实施提供了经验

目前南通辖区实施的联单制度管理对象仅限残油、油污水、洗舱水，对船舶生活污水、垃圾暂未涵盖。但此次联单管理制度的实施为下一步海事联合港口、城管、住建等部门建立相关联单制度提供了经验和借鉴，以便进一步扩展完善联单管理制度，真正实现船舶防污染作业的全过程共同监管。

4 联单制度的局限性及相关建议

4.1 区域性单边执行，影响港口核心竞争力

江苏范围内，目前仅南通港实施了船舶污染物联单制度。而船舶流动性强，单边实施效果难以保障。当前航运业竞争激烈，部分船东可能因南通辖区的规范要求选择转而停靠其他污染物处置要求较低的港口来逃避监管，削弱了南通港口竞争力，不利于南通港口经济发展。

建议：建议交通运输部以船舶与港口污染防治专项行动为契机，逐步推广船舶联单管理制度在全国范围的运用，参考南通、台州等地联单制度的实施经验，建立统一的制度运转流程，分区域分阶段推广该制度，待制度成熟后逐步推动全国范围内的强制实施。

4.2 法律法规不健全，执法缺乏法律抓手

联单制度是一项创新举措，暂时未有配套的法律法规修订出台。海事、环保等主管部门在推动该制度时，法律抓手不足，在推行时主要依靠走访宣贯手段，增强码头、污染物接收单位的责任意识，对不配合执行的单位在执法时缺乏法律依据。

建议：实施联单管理制度的相关省、市政府，建议尽快出台相关规章或管理办法，以政府文件的形式推动联单制度的强制实施，明确相关部门的监管权责，为制度的有序运转提供法律保障。

4.3 难以从根本上解决船舶污染物接收处置难题

联单制度对过去监管上的“缺位”进行了有效的补充，但无法从根本上解决当前全国港口污染物接收能力不足的问题。要满足到港船舶的污染物处理需求，必须督促港口码头落实防污染主体责任，配备相应污染物接收设施设备。根据《防治船舶污染内河水域环境管理规定》、《中华人民共和国船舶及其作业活动污染海洋环境防治管理规定》等法律法规，港口应配备船舶污染物接收设施设备。由于港口大多分布于较偏远城区，管网改造投入大，部分地方政府及港口部门在推进港口污染物接收能力建设上存在畏难情绪，码头污染物接收处置能力建设推进缓慢。

建议：坚决贯彻长江经济带共抓大保护战略，严格执行《船舶与港口污染防治专项行动实施方案（2015—2020年）》，省政府加大资金投入和政策扶持，省级交通主管部门组织各地港口行政管理部门启动本辖区港口船舶污染物接收、转运及处置设施建设方案。沿海及长江干线港口建议按照“一港一方案”的原则编制建设方案，中央环保督查组对污染物接收能力建设相关工作任务加强督查追责。

4.4 管理对象仅限危废、洗舱水，仍需进一步完善

南通实施的联单制度管理对象仅为残油、含油污水及烃水混合物，船舶垃圾、生活污水等其他船舶污染物暂未纳入联单管理，与相关主管部门的联动有待进一步加强。而各地海事、环保、港口、城管、住建等主管机关对船舶污染物监管职责的认识并不统一，各部门执法边界模糊，在全国范围内建立环保、海事、港口、住建、城管统一的协调联动监管机制难度大。

建议：各省政府组织牵头当地交通、环保、海事、港口、城管等部门组织成立省级联席会议，结合本省辖区情况组织建立各港口各类别船舶污染物联单管理制度，并成立相应工作组对制度进行持续推进。

4.5 增加处置单位营运成本，推进阻力大

南通的污染物接收单位在实施联单制度后，因占用处置厂家处置危险废物的配额，处置成本提高。部分行政相对人存有抵触情绪，而海事主管部门作为整个联单运转流程的“前端”，推进阻力大。

建议：加强宣贯力度，通过发放宣传资料、召开宣贯会议等方法，树立相关作业单位的安全和防污染主体责任意识。强调当前“长江大保护”和“263专项行动”的有关要求和环境背景，从思想上推动企业“旧”观念的转变，自觉遵照执行联单管理相关要求。

5 结束语

船舶污染物联单管理制度在南通的实施是长江污染防治监管手段的创新突破，是江苏海事局核管方法的生动实践，也是南通海事响应国家长江大保护战略的必要要求。该制度的进一步完善推广对解决船舶污染物监管薄弱为问题，打造船舶污染防治齐抓共管新局面有着重要的探索意义，但要从根本上解决当前全国港口普遍存在的船舶污染物接收处置能力不足问题，仍需各地政府、港口主管部门的主动作为，持续推进港口船舶污染物接收能力建设。

[1]徐洪磊,韩兆欣.船舶与港口污染防治专项行动实施方案（2015—2020年）》实施进展情况及重点工作推进建议.港口科技·港口环保，2016年5月.

[2]朱晓,刘维新,马见灵.北仑港区船舶污染物接收规范管理策略.水云管理,第33卷第8期,2011年8月.

[3]李祥余.通州区危险废物处置监管现状和对策研究.资源节约与环保,2015年第11期.

U6-9

A

1006—7973（2017）12-0028-03

10.13646/j.cnki.42-1395/u.2017.12.011