浅谈历史遗留用地问题的对策与思考

□ 绍兴市国土资源局越城区（高新区）分局 高莎莎

浅谈历史遗留用地问题的对策与思考

□ 绍兴市国土资源局越城区（高新区）分局 高莎莎

▲某企业未按期开工的闲置地块照片

随着经济的快速发展和城市化建设的加速推进，土地资源的供需矛盾日益突出，各种历史遗留用地问题逐渐暴露，成为当前各级政府必须面对的热点和难点问题。妥善解决历史遗留用地问题，对挖掘土地利用潜力、促进经济发展和维护社会稳定具有十分重要的意义。

一、掌握特点规律，切实把准历史遗留用地问题的“脉”

历史遗留用地问题往往社会关注度高、涉及面广，各级政府部门必须仔细研判、慎重对待，在切实掌握情况、把握特点的前提下，因情施策，有效破解。

1.充分认识历史遗留用地问题的内涵特征

广义上来讲，所有以取得土地进行开发建设并使用（出售、出租）为目的，因时间的推移、政策的变更（明朗）等原因，不能按计划达到其土地使用（取得权属、开发利用、转手套现）目的的，均被统称为历史遗留用地问题。历史遗留用地问题往往与农用地转用、征地拆迁、用地供给、土地流转、权证办理等各个环节紧密相关，具有时间上的长期性、应对上的复杂性和利益诉求上的尖锐性等特征，处理起来难度大、手续繁、程序多，对政府及行政主管部门破解难题的决心和能力都提出了较高要求。

2.清晰界定历史遗留用地问题的类型要素

历史遗留用地问题类型繁多、情况各异，界定好历史遗留用地问题的类别、性质、边界等要素，对依法依规解决历史遗留用地问题极为关键。一般来讲，历史遗留用地问题按照土地使用权归属来划分，大致可分为未取得土地使用权和已取得土地使用权两类；按照权益困扰主体来划分，大致可分为政府或政府部门、企业或社会团体、个人等类型；按照具体项目用地性质来划分，大致可分为划拨用地、经营性用地、工业用地和农民建房等类型；按照违法用地问题性质来划分，可分为未批先建、擅自流转、私改乱扩（不按批准要求擅自改变用途、提高容积率等）等类型；按照违法用地行为发生时间划分，则大致可区分为1986年12月31日之前（《土地管理法》正式实施前），1987年1月1日至2009年12月31日之间（即第二次土地调查完成），2010年1月1日之后。

3.准确把握历史遗留用地问题的特点规律

历史遗留用地问题主要表现为四个方面特点。一是时间久远，资料缺失多。历史遗留用地问题一般时间跨度长，用地行为往往发生在档案管理不规范、信息系统不完备、电脑网络运用不普及的时候，资料查阅困难，关键性的资料多有缺失，有的甚至当事人或企业多次变更，给调查取证带来困难。二是矛盾交织，利益冲突大。历史遗留用地问题往往涉及违法建（构）筑物罚没、土地出让金补缴、违规行为追责等与利益切身相关的问题，因此各方囿于自身利益考虑，对问题或推诿拖延、或隐瞒捏造，加大了历史遗留用地问题的处置难度。三是问题重叠，涉及部门多。由于用地之初的不合法性问题，导致了后续开发建设等各个环节均处于监管之外，往往一个问题引申出多个问题，一个部门的审批手续不全，导致多个部门审批手续缺失，使土地开发使用全过程违规，常常涉及国土、规划、住建、农林、环保、消防、交通运输等多个部门，问题越趋复杂。四是诉求强烈，信访压力大。历史遗留用地问题的相关人大多是涉土信访的“专业户”，因为问题长时间不能解决，往往常年上访、越级上访，甚至恶意上访，给社会稳定带来了较大的影响。

▲某企业违法用地航拍影像

二、坚持追根溯源，牢牢抓住历史遗留用地问题的“根”

历史遗留用地问题虽然情况复杂、种类多样，但追溯其发生的根本原因，不外乎审批不严、政策变化、利益牵扯、决策失误等几种，只有抓住了问题的根本，才能找到解决的关键。

1.抓住审批的“根”，找出失职渎职这个“源”

用地审批是用地审核和用地批准的合称，用地审核是行政机关对行政相对人用地行为的合法性、真实性进行审查、认可。用地批准又称用地许可，其实质是行政主体同意特定相对人取得土地使用权资格或实施土地开发利用的行为。因此，用地审批的关口必须依法从严，否则就容易成为各种历史遗留用地问题发生的源头。但在实践中，不依法审批、违反程序实施、打政策上的“擦边球”现象时有发生。如经营性用地出让审批过程中，对出让土地“净地”要求审核把关不严，导致土地受让人在竞得土地后，因为管线迁移、面花赔偿、房屋拆迁等“净地”工作不到位而未能按期开工，致使大量土地闲置，既严重浪费了行政资源，又干扰了正常的土地市场秩序，随着时间的推移，逐渐成为难以解决的历史遗留用地问题。

2.抓住政策的“根”，找出推诿拖延这个“源”

用地政策的制定是一个不断完善、适时变化的过程，具有适用性、时效性和动态性等特点，因此，对土地行政主管人员在执行用地政策过程中的责任意识、法规意识和效率意识等都提出了较高要求，对用地对象依法及时办理用地手续也提出了相应要求。但实际用地过程中，往往因为某个人员的推诿、某个环节的拖延，导致因政策变化问题暴露。如因为城市规划的变化，一些本来早该落地建成的项目，因时间拖延不能建设，引发项目取消，土地收回，土地费用结算返还成为难题。再如因为不动产统一登记制度的实施，之前房屋交易过户不按要求及时办理“两证”的房屋所有人（一般只办房产证不办土地证），“两证”合一后办证难的问题凸显。这些问题的根就在于执行政策时的推诿拖延。

3.抓住利益的“根”，找出违规操作这个“源”

用地历史遗留问题的发生，往往伴随着用地相关人员（或集体）的土地权益转移，在谋取个人或集体利益的过程中，因为存在违规操作的行为，必然会导致一部分人的利益损失，而利益受损的这部分人又往往是相对弱势的群体，在问题长期得不到有效解决的情况下，必然走上访维权的路子。比如在信访的案例中，某国企因生产经营困难，面临破产困境，为缓解资金压力，在未办理划拨转出让的用地手续情况下，该企业将划拨土地上的房屋出售给了个人，交易后只办理了房产证，因购买人对房产交易中土地使用权的转移并不了解，因此没有及时办理土地证，也没有及时发现交易中的问题，待不动产统一登记制度实行后，购买人才发现无法办理不动产权证，而此时该国企早已关停倒闭，划拨补办出让应补缴的土地出让金由谁承担则成为了一时难以协调解决的问题。

4.抓住决策的“根”，找出急躁冒进这个“源”

在城市化发展过程中，政府决策受时代背景和经济环境的影响，为抢抓发展机遇，容易产生“大干快上”的急躁冒进心态，土地利用停留在多而快的“用起来”层面上，为大量快速引进企业，用地审批从快从简从宽，有的甚至未批先建，给土地利用管理留下了许多隐患。随着产业的转型、土地的升值和城市的扩展等形势变化，土地管理逐渐从粗放式到精细化，其内涵演变为辖区土地全部“管起来”、土地开发利用“严起来”、利用效率“提起来”、历史欠账“补起来”、城市功能“全起来”、城市面貌“美起来”、未来发展空间“留起来”等一系列内容，但与此同时，以前粗放式管理带来的历史遗留用地问题也“显出来”。例如某开发区在2003年初，成立产业园区，为大规模引进项目，在没有办理用地审批手续的情况下，先后与大批企业签订落户协议，在企业预交土地款后，陆续建成投产。后来虽根据国务院国发〔2004〕28号文件，补办了一批企业的用地手续，但因为土地利用规划不符、出让地价变化和违法用地补办政策不符等原因，仍有部分企业未能办理，致使成为难以解决的历史遗留用地问题。

▲某企业违法用地航拍影像

三、创新方式方法，坚决破除历史遗留用地问题的“弊”

解决历史遗留用地问题必须瞄准目标、紧抓不放，始终坚定不解决不罢手的决心。要坚决冲破思想障碍，突破利益藩篱，坚持在创新方式方法上下功夫，以高度的责任担当为群众解难题、办实事。

1.坚持目标导向与问题导向相统一

解决历史遗留用地问题，既要从问题清零这个目标倒推，厘清到每个时间节点必须完成的任务，又要从具体问题出发顺推，明确破解难题的途径和方法，使“倒推”和“顺推”有机结合。具体来讲，通常由国土部门就某个或某类历史遗留用地问题提出解决方案，属地政府召开专题会议，围绕实现目标、解决路径、实施方法和时间节点等进行统一部署，明确牵头负责单位和人员，抓好方案落实。在碰到具体问题难以解决时，则由牵头负责单位和人员及时召集相关部门协商解决。

2.坚持规范政策与灵活执行相统一

历史遗留用地问题因为时间跨度大，往往问题发生时政策和现行政策变化较大，在政策适用的选择上，攸关着相关人的切身权益，成为破解难题的关键点。因此，要本着解决问题的角度出让，牢固树立执政为民思想，在不突破政策规定的前提下，充分考虑好、照顾好普通老百姓的权益。比如在违法用地补办手续中，涉及违法用地处罚、规划许可、土地征收、消防审批等主要构件完备的情况下，次要资料可适当予以放宽。

3.坚持权益保障与责任承担相统一

历史遗留用地问题不能简单的一刀切，既要确保国有资产不流失，又要保障好用地人员的合法权益，因此，要充分厘清问题的根子在哪里，相关人的权益有哪些，从谁主管谁负责、谁违规谁担责的思路出发，抓好历史遗留用地问题的解决。比如，不办理国有划拨转出让就擅自将划拨土地上的房屋出售给个人的行为，土地出让金的补缴应追溯到原划拨土地的用地单位，而不应由购房人个人来承担，具体处置则应由土地行政主管部门负责牵头落实。

4.坚持整体推进与重点突破相统一

历史遗留用地问题处置要树立“一盘棋”的思想，抓好各部门的统筹协调，解决各部门被动等待、推诿拖延的问题。同时，要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，找准做活棋局的“眼”，破解历史遗留用地问题处置中的关键难题，达到“一子落而满盘活”的效果。例如，在解决产业园区大量企业违法用地手续补办过程中，宏观来讲，要以几家补办手续意愿强烈、相关用地问题简单易处理的企业作为重点先行办理，激发和带动其他企业补办手续；微观来讲，要在整体部署工作的基础上，抓住国土、规划等关键环节的手续办理，推动整个问题的彻底解决。

5.坚持革除旧弊与立行新规相统一

土地利用管理是一个在不断发现问题、不断解决问题中逐步走向规范、完善的过程，今天的问题，如不能及时解决，就有可能成为今后的历史遗留问题，因此，解决历史遗留用地问题要在“减存量”“控增量”上下功夫，把革除旧弊与立行新规统一起来，针对过去或当前土地利用管理中容易出现的问题，及时立行新规，不断完善用地法规政策、严格用地审批程序、规范土地利用管理秩序，建立健全集体决策、公告公示、巡查监管和问责追责等土地利用管理制度，切实把用地问题解决在萌芽状态，为经济社会建设发展提供坚强有力的用地保障。