美国为何屡次任性“退约”

王蕾凡

国际条约是国际法主体（主要为国家）确定相互之间权利与义务关系的法律文书。它们对促进国家间政治、经济、文化合作，规范国家间错综复杂的关系以及维护国际秩序的稳定，发挥着极为重要的作用。“条约必须信守”是现代国际法的基本原则，但近年国际实践中频繁发生国家单方面退出条约的事件，如何理解国家单方面“退约”行为的法律效力与政治影响？本文以最近美国特朗普政府宣布退出《维也纳外交关系公约》关于强制解决争端之《任择议定书》为例，对此问题予以介绍。

《维也纳外交关系公约》及其《任择议定书》

在国家交往的历史中，外交人员一直享有特殊的地位，以确保其免于在东道国遭受胁迫，进而妨碍其履行代表国家的职能。早在1815年，国际社会就开始考虑对外交人员的特权进行立法。1961年4月18日，在奥地利维也纳举行的联合国外交和豁免问题会议正式通过《维也纳外交关系公约》，它对代表主权国家的外交人员与使馆在东道国享有的特权和豁免做了明确的规定，奠定了现代主权国家间外交关系的法律基础。目前已有192个国家加入《维也纳外交关系公约》（包括联合国观察国梵蒂冈和巴勒斯坦）；联合国成员中唯有南苏丹、帕劳群岛、所罗门群岛尚未加入。

此次會议同时通过了两个《任择议定书》，作为《维也纳外交关系公约》附件一并开放给各国签字、批准加入。其一是关于取得国籍之《任择议定书》，它规定使馆人员及与其构成同一户口的家属取得国籍的问题；其二是关于强制解决争端之《任择议定书》，它规定《维也纳外交关系公约》解释或适用发生的争端之管辖权问题，依据该《任择议定书》，对《维也纳外交关系公约》解释或适用发生的争端，如果当事国在两个月内无法通过协商解决，任何一方可以将争端提交国际法院裁决。这两个《任择议定书》需要《维也纳外交关系公约》缔约国单独批准加入，加入的文件要一并送交联合国秘书长备存。当然，缔约国可以选择不加入这两个《任择议定书》，因为它们是任择性的议定书。但一旦缔约国选择加入，就要遵循《任择议定书》的规定。

美国与强制解决争端之《任择议定书》

1961年6月29日，美国签署了《维也纳外交关系公约》及其两个《任择议定书》，并同意于1972年11月13日正式生效。

1979年11月，发生了震惊世界的“伊朗人质事件”，美国驻德黑兰使馆的52名人员被伊朗扣押作为人质，伊朗以此要求美国交出当时正在美国就医的伊朗前国王巴拉维。双方通过协商无法解决人质问题后，美国依据《维也纳外交关系公约》与《维也纳领事关系公约》强制解决争端之《任择议定书》，向国际法院起诉伊朗，指责伊朗扣押人质行为严重违反了《维也纳外交关系公约》与《维也纳领事关系公约》规定的国际义务。国际法院受理了此案，并发布临时措施令要求占领美国使馆的伊朗人员立即撤离使馆及释放被扣押的美国使馆人员。

《维也纳领事关系公约》在1963年4月24日由联合国领事关系会议通过。它与《维也纳外交关系公约》一样附带关于取得国籍与强制解决争端的两个《任择议定书》。《维也纳领事关系公约》主要规定国家间领事人员及领馆在东道国享有的特权与豁免。2001～2004年期间，美国因其国内法院延迟通知外国被告人依据《维也纳领事关系公约》第36条规定享有的权利，分别被德国、墨西哥、巴拉圭在国际法院起诉。在这三起案件中，国际法院都发布了临时措施令，要求美国国内法院暂缓对涉案外国被告人执行死刑，并在判决中要求美国国内法院对外国被告人的定罪量刑予以重新考虑。美国国内法院拒绝遵行国际法院的指令与判决。2005年，美国布什政府函告联合国秘书长，提出美国将退出《维也纳领事关系公约》强制解决争端之《任择议定书》，以此规避其他国家继续就该问题向国际法院起诉美国。

“美国使馆迁至耶路撒冷案”的来龙去脉

此次美国退出《维也纳外交关系公约》强制解决争端之《任择议定书》的直接原因是拒绝国际法院审理由巴勒斯坦提起的“美国使馆迁至耶路撒冷案”（2018）。该案中，巴勒斯坦提出美国将其驻以色列的使馆迁至耶路撒冷违反了《维也纳外交公约》及相关国际法。

2017年12月6日，美国总统特朗普宣布承认耶路撒冷为以色列首都，并将美国驻以色列的大使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷。美国的行为引起了世界上诸多国家的不满。2017年12月17日，联合国安理会就反对美国承认耶路撒冷为以色列首都的草案进行表决。该草案明确提出耶路撒冷的地位问题必须通过协商与谈判解决，任何改变耶路撒冷现状地位的决定与行动均没有法律效力，且必须回归原状。草案呼吁所有国家不要在耶路撒冷建立驻外使馆，以免加剧以色列与巴勒斯坦之间的冲突。该草案在安理会成员内部得到广泛支持，却遭到美国一票否决而未能通过。2018年5月14日是以色列建国70周年纪念日，美国在迁至耶路撒冷的驻以色列大使馆举行了开馆仪式。

耶路撒冷长久以来就是以色列与巴勒斯坦冲突的中心问题。第二次世界大战后，耶路撒冷曾由联合国管理；1967年之后，以色列逐步占领该城；1980年，以色列通过国内立法认定耶路撒冷为该国的首都；1988年，巴勒斯坦自治政府也宣布耶路撒冷是巴勒斯坦国的首都。鉴于耶路撒冷的归属存在争议，多数国家均将驻以色列大使馆设在特拉维夫。

此次美国的迁馆行为引起了巴勒斯坦的强烈抵制。与美国无法就此事达成和解之后，巴勒斯坦依据《维也纳外交关系公约》及其强制解决争端之《任择议定书》，向国际法院起诉美国。巴勒斯坦提出，《维也纳外交关系公约》第3条第1款规定国家的使馆应驻设在所在国合法领土的范围内，美国将其使馆迁至耶路撒冷的行为严重违反了《维也纳外交关系公约》规定的此项义务。

2018年10月3日，美國总统特朗普的国家安全事务顾问约翰·博尔顿在白宫新闻发布会上宣布美国将退出《维也纳外交关系公约》强制解决争议之《任择议定书》时指出，美国的行为与其说反映了对巴勒斯坦的关系，倒不如说是美国一贯拒绝国际法院管辖权的政策使然。美国认为国际法院的管辖权已经政治化了，而且是无效的。美国的任性“退约”行为使国际社会感到震惊。

美国“退约”行为合法吗

国际法上“条约必须信守”原则的基本意思是国际法主体（国家）同意加入某项条约后，就应当善意履行条约的义务。同时，当缔约国所处的国际与国内政治环境发生了重大变化，缔约国具有决定是否以及何时退出条约的权利。国家退出条约的权利来源于国家主权原则，即国家在国际交往中应相互尊重，承认彼此按照自己的意志，独立自主地决定对内对外事务的权利。现行国际法认可国家的条约退出权。例如《维也纳条约法公约》规定了缔约国可以退出条约的两种情形：一是依据条约条款的规定退出条约；二是如果条约没有退出条款，只有经所有缔约国明示或暗示同意退出才能退出，且退出国至少要提前12个月给出退约通知方才生效。美国不是《维也纳条约法公约》的缔约国，它亦承认《维也纳条约法公约》诸多条款已成为习惯国际法，因而对其具有约束力。

然而，《维也纳外交关系公约》与《维也纳领事关系公约》强制解决争端之《任择议定书》没有条款规定退出问题。如果缔约国未经其他缔约国明示或暗示同意而退出这两个公约是否具有法律效力？这一问题在法律上尚没有明确答案。2005年，因国际法院做出对美国不利的判决，美国未征得其他缔约国同意就单方面宣布退出《维也纳领事关系公约》强制解决争端之《任择议定书》。美国在送给联合国的退约通知中采取的是“通知后立即生效”的立场，而这一立场似乎没有得到其他缔约国的认同，联合国条约办公室至今仍将美国列为《维也纳领事关系公约》强制解决争端之《任择议定书》的缔约国。

依照这一逻辑，美国宣布退出《维也纳外交关系公约》强制解决争端之《任择议定书》的效力问题同样显得含糊不清。即便美国“退约”行为被其他缔约国接受，依据《维也纳条约法公约》，美国此次“退约”行为也必须是在给出退约通知12个月之后才能生效。因而，美国此次“退约”行为实际上不会对巴勒斯坦提出的“美国使馆迁至耶路撒冷案”产生任何影响，国际法院已受理此案。美国需要应诉，如果其不愿应诉而缺席，国际法院的诉讼程序也会继续进行直至做出裁决。

需要明确的是，美国退出《维也纳外交关系公约》强制解决争端之《任择议定书》后，它仍然是《维也纳外交关系公约》的缔约国，且美国“退约”行为也不影响美国依据《维也纳外交关系公约》继续为其驻海外的美国外交人员和使馆提供法律保护。美国退出《维也纳外交关系公约》强制解决争端之《任择议定书》后，美国再不能够依据该《任择议定书》向国际法院提出或接受他国向国际法院提出关于违反《维也纳外交关系公约》的申诉。因此，美国此次“退约”行为只是限制了美国此后依据《维也纳外交关系》强制解决争端之《任择议定书》向国际法院寻求外交关系中维护其权利的法律途径，而对其通过其他途径维护《维也纳外交关系公约》规定的权利没有任何影响。

从法律上分析，美国退出《维也纳外交关系公约》强制解决争端之《任择议定书》的影响是有限的，并且美国自行“退约”行为比其忽视或公然违反条约义务更好，至少表明它顾及了《任择议定书》的法律约束力。美国自行“退约”行为的政治影响更值得关注。

美国为何屡次“退约”

在现行国际关系中，国家在通过谈判不能解决争端之后，通过司法诉讼继续寻求和平解决争端的安排是为了避免武力冲突的发生。这是维护整个国际社会和平与安全的重要举措。出于对巴勒斯坦的起诉及不愿接受国际法院管辖的回应，美国任性退出《维也纳外交关系公约》强制解决争端之《任择议定书》的做法是对现行国际争端和平解决安排的冲击。美国抵制国际法院对其国内行为进行任何相关的审查有损于美国曾经积极构建起来的国际秩序及国家形象。美国持续拒绝国际法院管辖的外交政策还可能带来另一种后果，即美国一直在国际法院享有一个法官的席位，拒绝国际法院的管辖可能使其他成员国在未来不再支持美国候选人入选国际法院担任法官职位。

结合特朗普政府近年来退出一系列条约的行为，例如此前提出退出《巴黎气候变化协议》《泛太平洋合作伙伴协议》，退出与伊朗的《联合行动协议》以及与俄罗斯的《中导条约》等，我们看到，特朗普政府正在以美国国家利益为中心进行外交政策大调整，并为此目的不惜摧毁当前的国际秩序。这必将引发各种力量重新组合，随之导致新的国际法规则与国际秩序诞生。所诞生的是什么样的国际法规则与国际秩序，将取决于其他国家如何应对美国的行为。