对行政审批权力清单相关问题的探讨

戴鸿

【摘 要】 文章对行政审批以及权力清单等概念进行了阐释与解析，指出当前对行政审批权力清单存在的一些认识误区，探讨走出误区，实现行政审批权力清单制度的合法化：严格遵循法律机制；创建完善责任机制；全面落实监督机制。

【关键词】 行政审批；权力清单；法律机制；责任机制；监督机制

李克强总理明确强调：必须科学协调政府和市场之间的关系，创建完善的各级政府权力清单制度。此后，权力清单制度在国内各地各级政府中都被大力推广，国务院相关部门也公布了保留的行政审批事项。各级政府严格按照法律规定公开权力的使用过程，并健全党务、政务以及各个领域事务的公开透明制度，做到“四公开”——决策公开、结果公开、服务公开、管理公开。[1]本文将对行政审批和权力清单作进一步解析，然后分析当前行政审批权力清单存在的误区，并针对误区提出有效的解决对策，为行政审批权力清单的推行奠定基础和提供保障。

一、解析行政审批权力清单

1、行政审批

行政审批，也叫行政许可，即基于法律法规之上，行政机关对法人、自然人等相关行政人提出的申请进行审查，对其资质和资格进行认定，或是明确其特定身份与特定主体资格，再决定赋予其做特定事件的权利与资格。行政审批包含审批、审核等多种形式，是对社会事务及经济事务进行事前监督的重要方法。作为行政机关依照法律展开的行政权力，行政审批能直接介入资源配置以及社会事务的管理，能够从宏观层面强化国家的管理，进而实现社会资源的科学、有效配置，实现市场经济经营及生产的有效控制，最终达到维护社会公共利益以及保障社会公共安全的目的。

行政审批划分为三类：一类是市场进入，此类审批改革重点是打破进入市场的壁垒，适当降低进入市场的“门槛”，增强市场活力；二类是资源配置，此类审批是要保证能公正、公平的分配国有资源，改革重点是降低国家控制与垄断的资源；三类是危害控制，此类审批主要是对具备社会危害性的项目进行管控收缩，控制并降低危害。[2]

2、权力清单

权力清单，即全面统计政府和相关职能部门具有的公共权力，界定权力界限，明确权力和责任，并将其列成清单公开，确保使用权力的公开性与透明性，主动让社会民众监督。孟德斯鸠曾说过：所有掌握权力的人最后都容易走上滥用职权的道路，这是亘古不变的经验，或者当遇到有界限的时候才会停止。[3]在新形势下，社会环境越来越复杂，权力行使范围广，权力主体面临的诱惑也更多，加之监督机制以及法律制度的缺陷，掌握权力的人就会滥用职权，执行权力清单制度是必然之路。

权力清单制度能让政府的权力呈现规范化、制度化和透明化，依照法律公开权力行使过程，就能实现社会监督，能强化行政权力配置以及行使的科学性，降低使用权力时的随意性，从制度上给依法行政提供保障。权力清单制度公开并约束了各级政府的权力，能从根源上防止越权、腐败等情况，逐渐矫正政府错误的行为方式，提升政府工作质量和效率。从另一层面而言，权力清单制度能够强化政府公信力和执行力，提升政府形象。

3、行政审批权力清单

就各地各级政府发布的相关文件而言，权力清单主要体现为行政审批权力清单，清单上列出的审批事项即为行政机关对应的行政审批职权。行政审批职权，即行政主体和行政人员结合行政职位、职务、任务赋予的行政权，属于行政权力的具体体现，主要是完成相应的行政职责或是任务，组织并管理国家和社会相应事务。

二、当前对行政审批权力清单存在的误区

1、解读误区

行政审批权力清单主要作用就是公开权力的具体情况，这只是定义了行政审批权力的范围，权力清單本身并不能对权力的科学行使及其程序和实质正义以及行政绩效评价做出判断与价值选择。不少学者认为：要定义行政职权界线，就得利用权力清单列举并公开政府和相关部门的行政审批职权，在政府和市场两者间划出一条线，称之为“法律未授权就是禁止”，认为政府和相关部门若行使除清单列出的权力外的其他权力，就是禁区。但事实上，当前各地各级政府列出的权力清单主要是关于政府或是行政机关具有的行政审批权力对应的审批事项，虽说在一定程度上界定了政府行使审批权力的范围，但审批权并不能代表行政权，只是众多行政权力中的一项。简单来说，行政审批权力清单只是解决了市场进入或是市场主体资格身份获得的问题，就市场主体行为来说，政府还是应该肩负起监管责任。

2、拟定误区

从权力清单的制度设计来看，国内有学者认为：行政审批权力清单就是详细、全面统计各级政府和相关职能部门行政审批权力的数量、适用条件、种类等，同时将统计的各项行政审批权力编制成目录清单，划清行政审批权力界限。也有学者认为：要制定行政审批权力清单制度最重要的就是清理，要对已有行政审批事项进行清理和公开，保证行政机关严格依照法律法规行使相应的审批权力，对于权力清单之外的权力不能行使，以此规范行政机关行使权力。还有学者认为：各地各级政府的行政审批权力清单内容应满足两个基本要求，即精确性和具体性，应包含每项权力的来源、名称、监督途径、行使规则等。实际上，这些权力清单的制作程序都过于简略，没有完善、严格的民主程序，也不能作为权力产生的有力支撑。就当前各地各级政府列出的权力清单而言，重点基本上都是减少行政审批职权数量，并未实现对权力的限制与调整，也缺乏相应的监督制度以及制定权力清单的法治程序。如此，权力清单就难以从根本上制约行政权力，难以将行政权力完全“关进制度的笼子”，仅仅是暂时减少了一些行政职权而已。

三、走出误区，实现行政审批权力清单制度的合法化

1、严格遵循法律机制

第一，依法清权。权力清单上列出的权力必须以法律与宪法为支撑基础，同时要受到法律和宪法的约束。设立行政权力事项必须严格遵循宪法、行政许可法等相关法律法规，凡是没有根据相关法律法规设立的行政规章均不能出现在权力清单上。换言之，需要强化法律法规的立法与清理，对于不符合需求的一律经由合法程序废止或是修订，对仍存在法律缺失并且需要创建法律规范以及强化监督管理的领域，需要完善相应的法律法规。endprint

第二，以法律法规为基础制定行政审批权力清单。各地各级政府在制定行政审批权力清单的时候必须遵循《立法法》的有关标准和规定，保证制定程序正义。

第三，依照法律对行政审批权力清单进行公布并主动接受监督。公布的行政审批权力清单必须明确规范行使权力的程序。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》里有明确提出：依法制定行政审批权力清单制度并公开行使权力程序，并健全政务、党务以及各个领域事务的公开制度，实现“四公开”——决策公开、结果公开、服务公开、管理公开。只有严格依照法律规定制定权力清单，才能充分表达相关利益主体的意愿，并确保合理意愿能得到认可与吸收。

2、创建完善责任机制

第一，明确政府以及行政机关的监督管理和行政审批职责。虽说行政审批职责和行政审批职权为对应关系，但前者涉及面更广泛。行政审批权力清单列出的是政府以及行政机关能行使的权力范围，要求政府以及行政机关在行使审批权力的时候必须遵循“法律未授权就是禁止”这一原则，凡事行政审批权力清单上没有列出的事项，政府以及行政机关都不具备对应的审批权力。当然，行政审批权力清单上列出的事项是政府以及行政机关的职责范围所在，即为责任清单。责任清单能帮助行政机关结合特定的监督管理职责，科学、合法地行政，但很难明确列出政府以及行政机关的全部职责。

第二，制定完善的行政问责制度。我国现行《行政诉讼法》第五十三条以及《行政复议法》第七条有明确规定，行政规章的合法性豁免于司法审查以及行政审查。因没有完善的监督机制，使得行政规章的制定与实施显得过于随意，最终导致行政滥权的问题。因此从源头上控制行政权力扩张的关键渠道是科学制定规范的行政规章。而且，行政审批权力清单不仅仅是政府以及行政机关的职权，更是职责，所以有必要创建完善的行政问责制度，制定和行政审批权力清单配套的责任追究制度，有效控制行政权力扩张。在制定行政审批权力清单的时候，如若在规章制定上有主观性的错误，则必须承担相应的行政责任、道义责任以及政治责任，如若已经构成犯罪，则必须承担相应的法律责任。对于行使行政审批权力阶段出现的违法行政行为，追究相关责任人，以《行政复议法》以及《行政诉讼法》实施救济。

3、全面落实监督机制

第一，用权力“监督”权力。可以创建行政机关、立法机关以及司法机关三者间的国家权力相互制约机制，也可以赋予国务院界定各级政府以及相关政府部门享有权力的权力，要求各级政府以及行政机关必须严格根据法律法规制定合理、合法的行政审批权力清单。此外，还应赋予立法机关以及上级行政机关相应的撤销权与裁定权，可以撤销和裁定下级行政机关的行政审批权力，确保用权力“监督”权力的方式能充分发挥价值。

第二，创建用权力“监督”权力的监督制度。就某种程序上来说，行政审批权力清单能够明确政府和市场在分配资源方面的界限，对市场来说，行政审批权力清单就是负面清单，“法律没有禁止的就是自由”。故在權力清单之外，只有维护社会公共利益，政府才有权力干预市场，否则就是对权力的不尊重，也就难以执行权力“监督”权力的制度。

第三，创建社会监督制度。行政审批权力清单必须公开，其运行机制也应同样公开，这样社会各界才能参与监督。行政审批权力理应主动接受社会各方的监督和约束，同时，还应授予社会公众合法的参与权、申诉权、表达权以及表决权等，让社会公众积极参与监督。此外，对于积极参与行政审批权力监督的社会公民或是相关单位等，还可给与表彰和奖励，充分调动社会各界的积极性与主动性。只有这样，行政审批权力清单制度才能发挥作用，才能有效推动行政的法治化发展。

四、结语

综上所述，行政审批权力清单的制定是为了使现在政府及行政机关审批权力的规范化和法治化。就当前国内行政审批权力清单的发展来看，还不能称之为“成品”，通常人们关注的仅为行政审批权力清单的“把权力关进笼子”、“清单以外没有权力”等，而被纳入权力清单的行政审批权是否具备合法性还欠缺考虑和认知。故我们必须正确认识行政审批权力清单，要知道行政审批权力清单的制定并不是随意的，必须以法律法规为基础，制定过程也必须民主和严格。只有这样才能真正提升行政审批权力清单的质量，强化清单的权威性和法律性，同时也突出法律法规在行政审批权力方面的支撑作用。

【参考文献】

[1] 程良波.“清单制度”——政府职能转变的新常态[J].经营管理者，2015（33）357-358.

[2] 杜敏.权力清单制度：理论维度、现实困境与发展展望[J].科学社会主义，2015（05）99-102.

[3] 王克稳，张贺棋.论行政审批权力清单的法律标准[J].行政法学研究 ，2015（06）10-19.

【作者简介】

戴 鸿（1979-）女，汉族，福建福州人，在职研究生，中共福州市委党校副教授，研究方向：行政管理.endprint