跨部门政府数据共享：问题、原因与对策

王芳+++储君++张琪敏+++张亦琛+++赵安

摘 要：跨部门政府数据共享有助于促进协同办公，提升政府行政效率。文章运用案例研究方法，对我国东部与南部沿海地区一大一小两座代表性城市的政府进行了研究，分析了跨部门政府数据共享存在的九大问题及其五大原因；最后从构建有效的政府数据治理体系、完善跨部门政府数据共享制度保障体系、提升数据共享平台的功能等三个方面提出了政策建议。

关键词：政府信息资源；跨部门政府数据共享；数据治理；案例研究

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017094

Cross-boundary Sharing of Government Data： Problems， Reasons and Suggestions

Abstract Cross-boundary sharing of government data could help to promote coordinative work of different departments and improve administration efficiency. Using case study as research method， the author examined the cross-boundary data sharing of two representative city governments of China. Nine problems were found existing in the cross-boundary sharing of government data and 5 reasons behind them. Then policy suggestions were put forward from 3 aspects， including building effective data governance system， strengthening institutional supports and improving the government data sharing platform.

Key words government information resources； cross-boundary sharing of government data； data governance；case study

1 引言

跨部门信息共享会为政府部门带来实质性的效果、效率与响应性提升。近20年来，电子政务不断深化发展，政府行政效率有所提高，但是部门信息孤岛的问题却一直存在。跨部门政府信息共享是世界性难题。2002年，布什总统在美国“911”事件之后曾公开批评：“至于FBI 和 CIA是否恰当沟通，我想很显然他们没有。”[1]。2015年，李克强总理公开痛斥让群众“证明你妈是你妈”是天大笑话[2]，提出要“让数据多跑路，让群众少跑腿。”[3]随着大数据时代的到来，这一问题愈加引起政府与学术界的关注。2016年9月，国务院发布了《政务信息资源共享管理暂行办法》，要求“依靠信息技术，实现本部门政务信息资源与其他政府部门在同一平台的共享利用。” 此后，各地方政府着手搭建数据共享平台，积极推进政府部门间数据共享。然而，从实践情况来看，各地区建设水平参差不齐，在推进信息资源共享的过程中出现了种种问题。对这些问题的分析研究不仅具有实践应用价值，同时也对政府信息资源管理理论研究的深化具有支持作用。

2 概念界定与文献回顾

2.1 概念界定

在政府文件与学术文献中，与“政府信息资源”相近的概念有“政务信息资源”“政府信息”“政府数据”“政务信息”“政务数据”等。其中，“政府”与“政务”的区别在于前者强调信息的“拥有者或来源”是政府机构，在国外的政策文件与研究文献中较多使用，而后者更强调信息的“功能”是履行政府部门的职责，在我国运用较多。2016年《政务信息资源共享管理暂行办法》将政务信息资源界定为政府部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、圖表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等[9]。与“信息”一词相比，“数据”更强调“数字化”信息，相关的专门探讨很多，本文不再赘述。为反映当前电子政务及大数据的现实情境，本文选择使用“政府数据”这一概念，并认为它与“政府信息资源”或“政务信息资源”含义基本一致。

2.2 跨部门政府信息共享障碍与影响因素

关于跨部门政府信息资源共享障碍与影响因素的研究，早期比较有影响的是1996年Dawes[4]提出的用于理解跨部门信息共享的政策、实践与态度相互作用的理论模型。Dawes以美国联邦政府为研究对象，从技术、组织与政治三个方面分析了跨部门政府信息共享的益处与障碍，发现不兼容的技术、不一致的数据结构、部门利益、支配性的专业架构、影响决策的外部因素、机构的裁量权和程序首位等阻碍了跨部门政府信息共享。此后，有较多的学者对阻碍跨部门政府信息共享的障碍进行了实证研究或理论探讨，提及较多的因素有技术不兼容、法律法规等制度性保障不完善、部门利益冲突、数据结构不一致等。本文将这些因素划分为技术因素、信息属性、部门利益、组织结构、项目与业务管理、部门间关系、风险管理与外部环境八大类（见表1）。

2.3 跨部门政府信息共享的机制与策略

信息资源整合与共享的过程实际上是政策变化驱动、数据与技术结合、工作流程重组的过程[16]。为促进跨部门政府信息共享，研究者们探讨了激励机制[10]、动力机制[17]、运行机制[18]、推进机制[19]等，并提出了一系列应对策略，如制订共享协议、建构信任的关系网络、优化治理结构、加强网站信息公开、增加移动应用、保证共享的合法性等。Foley等[15]建议制订信息共享协议，协议内容包括信息共享的目标、范围、原则与法律权力、合作伙伴的责任、风险管理、数据保护法案的合规性等；Pardo等提出，当政策到位、共享的合法可行能够得到保证、关系网络支持共享、角色和关系被所有参与者广泛理解时，政府间的信息共享更容易成功[14]；Pardo等在考察城市疫情的数据共享时，又提出可持续的信息共享需要优化治理结构、改善资源配置以及具备可升级的战略与危机应对能力[20]。为解决美国联邦政府机构间信息共享信任不足的问题，Liu与Chetal提出了基于利益的信任模型，将数据交换与信任协商交错依存，并依此制定了一个集成了一系列共享政策的信息共享协议[9]；Tuya等[21]提出了短期与长期建议，短期有强化网站信息公开、加大对其它部门信息需求的优先策略、增加移动APP应用、与社区讨论其需求等，长期包括识别并评估长期业务需求、准确抽取资产拥有者信息等；Liu[22]提出了政府信息共享法律控制的基本原则：发生与参与者的合法性、必要性、合理性、程序透明性和争议处置的灵活性。endprint

在实践层面，世界各国和地区针对跨部门政府信息资源共享做了积极推进。美国提出了联邦政府总体架构框架（FEAF），英国在“协同政府”改革中提出了电子政务互操作框架e-GIF。我国从“十五”期间开始大力推进政务信息资源共享工作。2004年出台了《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发[2004]34号）。2005年北京出台了《关于加强政务信息资源共享工作的若干意见》，2006年北京又发布了《部门信息资源目录编制指南》（征求意见稿）。此后，我国北京、上海、厦门等城市推动建设了跨部门政府信息资源共享平台等。为进一步推动我国政府信息资源的共享工作，2017年发改委出台了《政务信息资源目录编制指南（试行）》。

上述文献与政策对跨部门政府信息共享的障碍、影响因素与对策方案进行了较为全面的探索，但是这些研究成果的时间跨度较大，最早的发表于20年前，大部分集中在2006年前后，无法有效地揭示当前大数据迅速发展的背景下政府信息共享所面临的新问题。另外，大部分实证研究来源于国外的学者，针对中国情境的实证研究较少，难以为我国政府信息共享存在的问题提供有力的解释。为此，本文拟从实证主义视角出发，对目前我国政府信息资源共享存在的问题展开案例研究，以期给出有效的解释与对策建议。

3 研究方法

本文采用案例研究方法展开研究。案例研究是管理学中应用广泛的研究方法，适用于在生动的情境下发现新的、细节性的问题、概念或关系。考虑到本文的研究目的主要是发现问题与找出对策，而非进行理论建构，因此案例数据的收集不受现有理论框架的约束，而是聚焦于对问题的发现与深度追问。数据收集的方法包括焦点小组访谈、一对一深度访谈、文件资料分析、共享平台使用等。数据分析主要采用自下而上的归纳方法。首先，对数据进行开放式编码，初步发现存在的问题；然后，对所发现的问题进行比较、合并与归类，归纳出主要问题；第三，对数据进行深入分析，发现问题出现的原因；最后，针对问题出现的原因给出相应的对策建议。

4 研究过程

4.1 案例介绍

为保证研究结果的科学性，笔者选取两个规模差异较大的城市的政府作为研究案例。二者在政府数据共享方面在全国均处于较为领先的地位，取得了一定的成绩，也存在较多的问题，具有代表性与分析价值。为遵守与两市政府的合作约定，称为A市与B市。案例城市的基本情况如下：

A市位于中国东部沿海地区，常住人口为2000多万，下属市级政府部门51个，区级政府16个。A市政府在经济与信息化委员会（简称经信委）下设有大数据处，主管政府数据的共享与开放。目前A市正在建设政府数据共享平台，经信委借助对各委办局的信息化项目预算的审批权推动各部门的数据共享。

B市是位于中国南部沿海地区的一个地级市，常住人口160余万。B市政府下属的部门数量为34个，区级政府8个。B市目前建有事项标准化系统、权责清单系统和数据共享平台三大政府信息管理体系。

4.2 数据收集

本研究对案例政府的调研工作从2016年12月开始至2017年6月结束，共持续了半年时间。数据收集方式主要有焦点小组访谈、单个部门深度访谈、阅读政府文件、系统平台实地观察与网络资料调研。数据收集分四个步骤进行：

（1）收集各政府部门提供的文档材料，如政策性文件、工作手册、现有信息共享平台的设计文档等，并做初步分析；（2）对两个城市现有的信息共享平台与数据调查系统进行实地观察与试用，包括后台架构、系统功能、数据质量、存在的问题等，并做文字记录；（3）制定分析框架，设计半结构化访谈提纲，依据访谈提纲对两个地区37个政府部门信息化负责人进行深度访谈，包括各单位数据特点、规模与分布、数据管理现状、对共享工作的认识与看法、数据资源跨部门利用困难及对数据共享平台建设的意见建议等。对访谈内容全程录音，在访谈结束后的48小时内进行录音誊写，形成研究的核心资料。在A市访谈了7个部门，包括人力资源和社会保障局、农业委员会、食品药品监管总局、审计局、卫生计划生育委员会、工商局、规划和国土资源管理局。其中，对工商局、卫计委和审计局分别进行了一对一访谈，对其它四个部门进行了一次焦点小组访谈，历时2天共9个小时。在B市访谈了公安局、卫生局、食药监局、海洋局等共30个部门，访谈对象主要是信息化部门的负责人。总共进行了三场焦点小组访谈，历时一天半时间，共计10个小时；（4）为保证数据的信度和效度，对不同来源的数据进行三角互证。在数据分析过程中如果发现不清楚的地方，则通过远程视频会议或电话访谈的方式予以补充与校正。

4.3 数据编码与分析

本研究主要采用开放式编码的方式对访谈数据、文档资料及观察记录等进行分析，归纳提炼出跨部门数据资源共享存在的问题。首先，依据访谈顺序对A市7个部门进行A1-A7编码，对B市30个部门从B1-B30进行编码；然后，反复阅读访谈文本，提取与共享障碍有关的文本段落；第三，初步提取每段文本中所反映的政府信息共享问题；第四，对提取的问题进行分析、比较与概括，形成主要的问题类别；第五步，再次分析文本数据，发现问题出现的深层原因（见表2）。

5 跨部门政府数据共享存在的问题

通过表2的数据编码分析，可以发现目前我国跨部门政府信息共享存在的问题主要表现在涉密数据的信息安全、技術支持、业务外包、信息质量、激励机制、组织结构、业务流程、权责划分与外部环境九个方面。

5.1 涉密数据在共享过程中的信息安全得不到充分保障

政府部门职能的多样性使得不同部门的数据各有特点，在内容、形式、职能、元数据方面都有很大的区别。在表2中，相当一部分部门的数据涉及国家安全、个人隐私与商业秘密。调查发现，多个部门对本部门涉密数据的共享存在担忧，主要的担忧在于信息泄露后的责任风险。一些部门提出，经过脱敏处理的涉密数据少量使用时不存在问题，但是集中使用就存在安全风险。另外，由于黑客入侵、病毒、外包管理不善、管理制度不健全、技术手段不先进等多种原因，都可能造成涉密数据的安全问题。endprint

5.2 数据共享的技术支持能力不足

调查发现，目前政府部门对数据共享的技术支持能力有待提高，包括数据共享平台的建设、涉密数据的信息安全保障技术、数据编目管理技术、数据质量控制技术等。由于缺乏足够的技术能力，很多部门在数据编目管理、交换传递、共享开放等方面进展缓慢。

5.3 共享数据的信息质量得不到保证

一些部门表示，本部门所采集的数据质量得不到保证，因而不敢轻易提供共享。一些数据需求部门也表示，如果使用了错误数据，应该由谁来承担后果。另外，一些部门的数据目录建设质量较低，存在不完整、没有统一的元数据标准等问题，影响数据的共享利用。也有一些部门表示，对保密数据进行脱密处理后，也可能会影响数据质量。

5.4 数据共享的激励机制不健全

激励机制缺乏、共享动力不足是阻碍部门数据共享的因素之一。一些部门表示，数据共享需要投入额外的人力物力，但是工作成果的社会能见度却不高，又不体现在常规的工作绩效里，因此共享的积极性不高。A市的协调部门为了推进数据共享工作，通过控制各部门应用系统项目运维经费的方式督促各部门的数据共享，结果不仅没有收到预期效果，反而增加了各部门业务人员的逆反心理。

5.5 数据共享的权责界定不清，问责机制不完善

调研发现，由于在涉密数据共享的过程中存在着权责不清、问责机制不完善等问题，“谁共享、谁负责”的要求增加了共享者的责任压力。很多部门担心在传播或使用过程中一旦出现敏感数据泄露、数据失真、数据误用等问题，可能无法明确追责。数据提供部门与数据使用部门在数据共享过程中究竟应该承担什么样的责任？拥有哪些权力？对这些问题的模糊界定使得一些部门在数据提供共享时持谨慎保守的态度。

5.6 业务外包管理面临困难

政府数据共享业务涉及数据的采集、编目、分类、加工处理、传递以及信息系统与共享平台的建设运维等，大部分具有很强的专业性，需要较高水平的技术支持。目前政府部门一般采用业务外包的方式将非管理性的专业技术业务委托给企业或其它第三方承担，但是由于承包单位人员更迭频繁、业务种类繁多，在信息安全、项目质量管理方面难度较大，存在一定的风险。

5.7 组织结构不完善

为适应跨部门数据共享的需要，有必要调整现有的组织结构，既包括建立具有充分权限的部门间统筹协调机构，也包括在各部门内部建立专门的数据共享岗位、人员或部门。目前两市在组织结构上都做了一定的调整。A市成立了大数据处，配备了政府数据共享的专职管理人员，但是由于人手有限，工作推进较为缓慢。B市由信息化办公室负责全市数据共享的技术保障，但是由于部门权限较低，人员数量较少且专业知识有限，致使工作推进面临困难。

5.8 数据共享的业务流程有待优化

优化的业务流程是政务数据共享的保障。目前我国地方政府主要采取通过建立信息共享平台进行数据集中共享的模式。数据需求部门通过共享平台查找所需数据及其管理机构线索，然后依照相关的管理规范与数据共享条件，向数据拥有部门提出申请；数据拥有部门收到申请后，以合适的方式向需求方提供数据。从调查情况来看，A市和B市的数据共享平台均已建成，但是并没有得到实质性的应用，一是由于平台功能建设不完善，检索效率较低；二是由于部门在长期合作过程中已经建立起了固定的数据共享模式，加上新建的数据共享平台在宣传推广与使用培训方面力度不够，影响了业务部门对平台的了解与使用。

数据共享平台在实质上对数据提交方式、共享途径与流程、数据管理与维护责任单位等做出了规定。但是由于平台使用率不高，大部分部门仍然采取传统方式。A3、A5、B8、B17等均表示使用接口进行数据传输比较好。A4表示主要采用数据库直接备份的方式共享数据。B12认为刻盘传输能保障数据安全，严格按照数据使用权限用完即毁，可以防止数据流失。

5.9 数据共享的外部环境不够成熟

数据共享外部环境的不成熟主要表现在跨部门的协调机制不完善、条块分割的行政体制使得基层部门的数据处理权限有限、法律法规与政策不完善、全国性的技术标准缺乏，等等。部门在推进数据共享的过程中面临着缺少政策依据、缺少可操作的技术标准与合法性保证等问题。一些部门直接受上级业务部门的领导，与属地政府的关系不够紧密，这种条块分割的管理模式阻碍了横向的跨部门信息共享。

6 问题出现的原因

6.1 资源投入不足

资源投入水平指政府在跨部门数据共享方面投入的资金和人员支持，包括：（1）为部门信息资源建设与共享设置专门岗位；（2）按照一定标准划拨资金支持；（3）对各部门信息化负责人员进行专业培训等。两市政府部门在数据共享的岗位设置、人员配备和资金投入方面都比较薄弱，很多业务部门的工作由信息中心或信息化办公室工作人员兼职负责。一方面，人才缺乏导致部门对数据共享的技术支持能力不足。另一方面，非专职和非专业的工作又导致权责模糊，无法达到高质量的工作效果。

6.2 部门管理制度不完善

部门内部关于数据共享的管理制度不完善导致了权责划分不清、人员激励不足、外包管理不善等问题，体现在以下几个方面：（1）部门没有制订关于数据共享的规章制度；（2）规章制度不全面、不系统，对专职或兼职人员的岗位职责、權限、技术操作标准等规定不明确；（3）业务部门对跨部门的数据共享规章制度不了解。一些部门的信息中心对本部门的业务与数据共享政策不了解，影响了数据共享的推进。

6.3 跨部门统筹规划与组织协调不力

跨部门的统筹规划与组织协调是推进部门间数据共享的核心要素，需要较高权限的领导支持或强有力的机制协调。A市在经信委下成立了大数据处，专职统筹协调各委办局的数据共享与开放推进工作，主要借助于信息化项目的预算审批权推进数据共享工作。B市主要由市科工局下属的信息化办公室负责协调推进，由于权限较低，常常需要借助外部的研究力量协助推进。由于机构职能与权限的局限，二者在推进过程中都遇到不小的阻力。endprint

6.4 技术标准建设进展缓慢

技术解决方案是推动跨部门信息共享的关键因素，不仅包括开发信息系统的“硬技术”，也包括确立数据共享范围、确立元数据标准、制订数据编目规则指南、制订数据共享流程与管理規章等 “软技术”。在“硬技术”方面，各部门均持有乐观态度，认为只要有足够的资金投入，就能通过业务外包解决技术开发问题。在“软技术”方面， A市出台了《XX市政务数据资源共享和开放2015年度工作计划》，重点提出要深化政务信息资源目录体系建设。B市出台了《XX市政府信息资源共享管理办法》，对政府信息共享平台、信息采集、提供与获取、信息使用、安全保障、监督考核、争议处理和法律责任等问题进行了规定。但是，两市在数据资源梳理、开放属性认定与资源编目“三同步”、数据安全保障等方面都还缺乏具体的技术操作细则。据B2、A7、A3、A4、A5等部门反映，由于缺乏统一的操作标准，各部门在数据资源梳理过程中依然各自为政。

6.5 涉密数据共享的法律法规与政策不完善

依法行政是政府行政管理与公共服务的原则。法律、法规与政策是推动政务数据共享的重要基础，直接关系到各部门的数据共享意愿。调查发现，关于涉密数据的共享，我国尚缺乏强有力的法规或政策支持。截止目前我国还没有出台明确的隐私保护法，虽然在2017年出台的《网络安全法》对隐私保护有所规定，但仍然缺少可操作的具体实施办法。一些部门认为，有些被定了密级的数据实际上是可以共享的，但是由于国家对这些数据的共享缺乏明文的政策支持，致使数据得不到充分共享而导致资源浪费。

7 推进我国跨部门政府数据共享的对策建议

7.1 构建有效的政府数据治理体系，加强跨部门数据共享的统筹与协调

跨部门政府数据共享是一项涉及多个部门业务、触及多个部门利益的系统工程，需要多个部门的共同参与，协同作业，因此需要设计一套有效的跨部门业务流程，在战略层面进行规划，构建具有统筹协调能力的数据治理体系。具体建议如下 ：（1）建立由核心业务部门的一把手组成的数据治理委员会，负责制订政府数据共享的战略规划，针对数据共享过程中出现的复杂问题进行协商决策；（2）建立专职的跨部门数据共享协调机构，该机构应当被赋予较高的权力，以便推进、落实数据共享工作，并对数据共享的全过程进行监督管理；（3）在执行层面，由于数据共享是一件长期工作，各部门需要根据具体情况建立专门岗位和专职人员，保证必要的人才与资金投入，制定稳定可行的数据共享管理制度，以实现数据共享的可持续发展；（4）明确数据共享各环节参与主体的权利与责任边界，做好痕迹管理，使数据传播过程可见、风险可控，责任可以追究。

7.2 完善数据共享的制度保障体系，加快法规、技术标准及其实施细则的制定

制度保障是推进数据共享工作的必要条件，制度保障体系包括法律法规与政策、技术标准、部门管理机制等，具体如下：（1）继续完善涉及国家机密、个人隐私与企业商业秘密的政府数据信息安全的法律法规与政策制订，如隐私权法、政府数据开放政策、政府数据安全使用政策等；（2）加快关于政府数据编目管理、共享平台信息系统开发、信息安全、数据传递与交换、数据分析与利用等方面技术标准的建设，形成一套相互补充、相互支持、具有可操作性的技术标准规范体系，如数据编目指南、数据接口标准规范、元数据标准、数据库管理指南、数据加密与脱密技术、数据血缘管理指南、水印技术标准等；（3）建立一套有效的数据管理机制，包括激励机制、问责机制、监督机制等，将数据共享效果作为绩效考核的一部分。适度的激励政策有助于提升各部门的共享意愿，使数据共享成为一个良性循环的常态工作；（4）制定可操作的数据共享管理办法，在统一标准的前提下，业务部门根据本部门的数据特点，制定个性化的解决方案，保证数据共享的顺利实施。

7.3 提升数据共享平台的功能与技术水平，提高平台的利用率

在现阶段集中共享的模式下，搭建数据共享平台的目的是整合各部门目录数据，提供一站式查询服务，扩大数据共享范围，提升数据共享效率，促进政府数据管理的透明化。数据共享平台的各项功能直接影响数据共享利用效果。因此，平台设计应遵循以用户为中心的原则，为用户提供便捷的浏览、检索、导航、数据上传下载、维护等功能，尤其应加强目录数据库建设与平台检索查询功能，真正使数据共享平台成为各部门数据交换共享的中枢。调查发现，现有的平台利用率较低，应当增加宣传力度，强化对各部门的业务培训，切实提高数据共享平台的利用率。

8 结论

跨部门数据共享是政府数据治理的重要目标。实现数据共享利用不仅能够提高政府数据的利用率，提升政府数据价值，而且能够减少政府部门重复性工作，促进部门间紧密合作，逐步实现业务协同。本文通过对我国东部与南部一大一小两座沿海城市进行案例研究，揭示了我国地方政府数据共享实践过程中出现的九大问题。基于案例数据分析出现这些问题的原因。最后，针对我国跨部门政府数据共享存在的问题及其原因，提出了三大对策建议，以期推动我国跨部门政府数据共享的进一步发展。

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作者简介：王芳，南开大学商学院信息资源管理系教授，博士生导师，研究方向：电子政务、政府信息资源管理；储君，南开大学商学院信息资源管理系硕士研究生；张琪敏，南开大学商学院信息资源管理系硕士研究生；张亦琛，武汉大学印刷与包装学院本科生；赵安，南开大学商学院信息资源管理系硕士研究生。endprint