欧洲各国政府信息公开法中的豁免公开范围比较分析

周庆山+蒋天骥

〔摘 要〕通过对欧洲34个国家政府信息公开相关法律条文的分析整理，比较研究了欧洲各国政府信息公开的豁免范围，分析欧洲不同国家在信息公开豁免范围上的共性与差异，结合欧洲各国的国情解析各国在政府信息公开豁免范围上的存在差异的原因，并提出了完善我国政府信息公开工作相关建议。

〔关键词〕政府信息公开；欧洲信息公开法；信息公开豁免范围

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2017.12.002

〔中图分类号〕G20 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2017）12-0010-09

〔Abstract〕Based on analysis of the laws and regulations related to information publicity in 34 European countries，the current article made a comparative study on the scope of materials exempted from the right to information，After which the article analysed the commonalities and difference among the scope of materials exempted from publicity，then tried to find reasons for the existence of the difference according to the context of different countries.Finally，it offered some suggestions to perfect the domestic work on government information publicity.

〔Key words〕government information publicity；the legislation on information publicity in european countries；the scope of the material exempted from the right to information

歐洲是世界上政府信息公开制度起步最早的地区，很多思想和经验都对其他国家产生了深刻影响，早在1766年瑞典就在《出版自由法》中赋予了报刊刊载政府公文和当事人查阅政府文件的权利，延续这一传统，瑞典1949年在修订的《出版自由法》确立了现代信息公开的基本框架，其中从公开目的到公开内容、范围、不服申诉等皆有具体规定。法国则在1789年的《人权宣言》中明确了公民有权向公务员索取文书的公民权利。

据后向东的统计，截止2013年3月，全世界制定并实施信息公开法律制度的国家达到了93个[1]，到2014年，世界上颁布专门信息自由立法的国家已经达到了95个[2]。其中，最有代表性的就是1966年7月4日美国通过的《行政程序法》修订案，其中形成了信息自由的基本法律框架，也就是后来被广泛称之的美国信息自由法案（Freedom of Information Act for the United States，FOIA），并被编入《美国法典》第522条。此外，我国台湾地区也颁布了相关的法律法规。我国于2008年颁布实施了《政府信息公开条例》。

在这一信息自由立法的潮流中，欧洲处于领先地位，全欧洲有48个独立国家，绝大多数国家都已颁布了政府信息公开法律，欧盟成员国中仅有卢森堡大公国、塞浦路斯共和国和马耳他共和国等极少数国家在政府信息公开方面没有一部全面的法律。在这一立法进程中，欧洲委员会和欧洲联盟在促使信息自由权成为一项基本人权，保障公众获取政府文件信息方面做了很多重要工作。

当然，在欧洲不同地区也有一定差异，北欧国家，如瑞典、芬兰、挪威、丹麦在推进政府信息公开制度上实践较早，积累了较多经验。也有一些国家在政府信息公开方面的立法较为滞后，如英国和德国，但这些国家在信息公开制度建设上的后发优势使得它们得以汲取其他国家的经验和教训，从而形成更完备、全面、符合现实需要的立法实践。例如在很多国家，信息自由权并没有在基本法宪法中被明确确认，但是德国在基本法（2007年1月版）第5条第1款和第17条中明确了公民的言论、信息自由权和请愿权和政府义务，也从根本上构成了德国政府信息公开制度的基本宪法依据。

1 政府信息的豁免公开问题研究综述

政府信息公开的研究在国外多从公开的信息自由理念及发展模式角度有较多研究，托比·曼德尔（Toby Mendel）著的《信息自由多国法律比较》从全球视角分析了政府信息公开法的普适标准和欧盟的地区性准则，并对阿塞拜疆、保加利亚、瑞典和英国等欧洲国家的政府信息公开法做了介绍[3]。

此外，针对政府信息公开如何平衡信息保密及豁免公开范围也是一个热点研究领域，美国由于实施信息自由法时间较早，对信息自由与豁免及其相关的实践操作的研究也比较丰富，如John D.McCamus（1986）通过对加拿大和美国在信息自由立法方面的一些做法，指出在促进信息公开和保护个人隐私方面更明确的利益均衡检验标准[4]；LB.Samuel（1989）则系统分析了美国政府信息公开时对商业秘密的保护现状、问题和措施等，并在法律层面探讨两者的协调性[5]。

此外，Steven Aftergood（2010）分析了国家秘密豁免公开问题[6]，Karen Hogemboom总结1946年《原子能法案》的经验，探讨了“911”事件以后，美国在反恐战争背景下如何处理敏感机密信息的豁免问题，认为国家秘密豁免公开应受到法律的规范和限制[7]。James OReilly（2003）为维护国家安全向美国联邦政府提出了4种解决方案：①加强利用现有商业数据保护方面的法律条款来使石油化工等关系国家安全的政府信息不被公开；②修改信息自由法的相关政策文件，对政府信息进行更准确的分类；③对于某些特殊政府信息，建立一套专门的程序来判断其公开属性；④提请国会，重新修订信息自由法，扩大免予公开信息范围[8]。Shannon Martin、Debbie Rabina（2009）探讨了在政府信息公开背景下的个人隐私权、知情权和国家安全三者的关系，回顾了近年来法律系统面对的处理三者矛盾关系的新问题[9]。Judson（2008）论述了国家安全与信息公开交叉处的复杂性和挑战性[10]。endprint

在欧洲，探讨信息自由与豁免问题也有很多分析，如Patrick Birkinshaw（2010）研究了英国信息自由法的实施状况及影响，包括立法执行情况、信息委员会以及信息裁判所在处理信息申请纠纷的情况[11]。Taewoo Nam（2012）就通过实证研究的方法收集了2010年191个国家的指标数据，研究了各国的信息自由法实施之后对出版自由的影响[12]。

国内对欧洲国家政府信息公开法的研究起步较晚，成果较少，但近年来渐趋活跃。在CNKI中国学术文献网络出版总库中以“题名=欧洲国家政府信息公开”进行精确检索，共得到结果116条，其中报纸文献35条，年鉴文献24条，期刊文献45条，会议文献2条，硕博士论文10条。其中，周汉华主编的《外国政府信息公开制度比较》 对欧盟信息公开条例及英国、法国、瑞典等欧洲主要国家的信息公开法做了详细介绍[13]；吕艳滨与卡特 （Megan Patricia Carter） 合撰的《中欧政府信息公开制度比较研究》 对欧盟成员国政府信息公开的制度建设，组织结构，实施情况等内容做了较为详尽的概述，并对爱尔兰和英国的政府信息公开建设做了深入介绍[14]；边宁在文章中介绍了欧盟成员国信息公开立法和现状，及其相关法律在实施过程中所遇到的问题和对策，为我国立法提供借鉴[15]。张正亚则在文中则以英国政府信息公开为研究对象，分析了英国政府信息公开的主要措施及其成效归纳英国政府信息公开的特色，总结英国政府信息公开存在的问题，并为我国的信息公开提出启示[16]。

此外，针对公开豁免制度特别是保密审查制度，黄伟群、曹雨佳就做了欧洲多国政府信息公开法中公开保密审查制度比较比较分析，为我国立法提供借鉴和启示[17]；曹雨佳、周庆山全面介绍了欧洲各国的政府信息公开救济制度，总结欧洲国家政府信息公开救济制度的机制，并为我国的政府信息公开制度提出建议[18]。此外，还有一部分文献对个别国家的信息公开法做了深入分析，如冯军在《瑞典新闻出版自由与信息公开制度论要》 中详细介绍了瑞典《出版自由法》[19]。

綜述国内外相关研究发现，目前针对欧洲的信息公开的研究文献已经有很多，并有很多重点分析特定国别的信息公开的论文，也有针对欧洲各国信息公开进行比较研究的论文，但是，将欧洲国家信息公开豁免范围进行全面分析比较的研究尚不多见，因此，本文的研究希望能够弥补这一不足。

在政府信息公开制度的建设中，由于欧洲各国自身的历史传统、社会特点与政府组织结构不同，各国对于哪些信息适合公开，哪些需要限制或禁止公开做了不同的规定，从而使政府能在公开信息与保守国家机密的矛盾中有规可依，实现政府信息公开的效益最大化，这些不同国家在公开范围的差异和共同点是什么，需要加以系统分析研究，从中找到值得借鉴的内容。

政府在信息公开工作中应遵循充分、适时、适度、有效原则公开信息，同时保障国家、组织、公共利益以及个人信息的安全利益，要做到这些，须借鉴欧美国家相关制度经验与教训，完善信息安全审查主体、范围、标准、流程和制度保障，统一信息公开与信息保密协调机制，从而实现信息资源的最大社会共享效益和最小社会风险，相对地减少了因对法律条文理解的偏差和引用不当所产生的分歧与争讼。由此，进一步完善信息安全审查机制及保障制度的完善成为一个理论和现实层面的重要命题。这些规范和管理对于完善我国的政府信息公开有重要的借鉴价值。

2 欧洲各国政府信息公开的豁免公开范围

2.1 政府信息公开豁免制度的对比分析

政府信息公开豁免公开是指在政府信息公开中通过立法确立一些涉及国家、公共、商业及个人利益的信息排除在公开范围的制度，豁免公开的信息包括绝对保密不公开信息、根据具体情形需要权衡利弊的信息、部分可以公开的可分割信息以及仅提供资料的存在与否的信息等类型。鉴于这一制度的不确定性和范围动态模糊性，在有些情况下容易使政府部门滥用手中的保密裁量权。因此，各国立法一般都明确规定了属于豁免范围的信息的类别，在保障信息安全的前提下，尽可能收窄行政机关自由裁量的空间。

信息公开与保密之间关系的处理一般是通过法律体系予以确定，有些国家的信息公开与保密法律是以信息保密为默认原则的（比如：德国、中国等），而有些国家是以信息公开为默认原则的（比如：美国、日本、荷兰等）[20]。

笔者对欧洲政府信息公开立法的34个国家的政府信息公开法进行分析比较，整理出欧洲国家信息公开法中专门列举信息公开的豁免范围的情况，进行了统计，见表1所示。其中，部分国家缺乏资料，如比利时、圣马力诺共和国、安道尔公国、马其顿共和国、梵蒂冈城国、摩纳哥公国、白俄罗斯共和国、格鲁吉亚共和国等。

尽管各个国家豁免公开的范围有一定差异，但是，在所统计的34个国家里，对于国家安全个人隐私有30个做了规定，对与自然和文化资源保护有33个做了规定，对商业秘密和政府审议机密分别有32个和31个有规定，可见各国间在信息豁免公开范围方面体现了一定的趋同性。

欧洲各国的政府信息公开法对政府信息豁免公开的规定方式有明显区别，主要包括列举式详细规定与参照相关法规定两种。

其中，列举式详细规定即，将不得公开的信息范围以列举方式作了具体明确规定，如英国《信息自由法》规定，信息公开的例外信息主要有25类，其中又分为集中条款规定和分散条款规定，将例外信息分为了一般例外的信息和绝对例外的信息，规定对于绝对例外信息政府和公共机构没有答复的义务，但是对一般例外信息可以答复是否拥有，但不能透露其内容。

其中集中条款规定就是在法律中设有专门的一个章节或一个条款来规定免于公开的信息范围，例如罗马尼亚《公共信息自由获取法》第2章第12节，还有土耳其《信息权利法》第4章。而分散条款规定指对信息豁免公开范围的规定是分散在法律的多个章节或条款中的，采取这种规定方式的法律以信息内容为中心来组织法律关于信息公开与保密的部分，各类可能存在公开争议的政府信息都有专门的条款来规定不同情况下的处理方式，而不公开也是处理方式之一，例如捷克的《自由获取信息法》中对免于公开与国家安全、公共利益和个人隐私相关的政府信息的规定就分别处于法律的第7～11款中。endprint

参照相关法规定，类似我们国家的做法，仅仅对豁免公开范围做一个笼统原则规定，具体需要参照相关的保密和非公开法律规定。例如俄罗斯《获取国家机关和地方自治机构信息保障法》就规定该法不适用于被其他联邦法律规定为保密的信息。

瑞典专门在《公开获取信息与保密法》中具体规定了关于信息公开的限制性规定，该法的前身是1980年的《保密法》。其主要目的是要将所有关于保密的操作规范汇编为一部法律，共7编，44章，423条，可谓信息公开与保密的详细操作手册。同时，该法修改频繁，截止到2015年12月31日，6年间共进行了26次修正，涉及100多个条文。正如其名，该法前6章规定的是关于信息公开的内容（第2编），其余的则都与保密有关。这些规定将《出版自由法》第2章第2条限制公开的理由根据各种具体的情形予以了细化[2]。

一些国家如英国、葡萄牙、乌克兰等制定了专门的国家秘密法，针对信息自由法律规定中的国家秘密信息进行补充规定和说明，在实践操作中也要求行政机关工作人员根据信息自由法和这些专门法的规定，对涉及国家秘密的信息进行审查，决定是公开还是保密。另一些国家如荷兰、丹麦等没有专门的国家秘密方面的法律法规，对于保密的规定可能分散在《刑法》、《公务员法》或者《档案法》中，审查人员一般也是根据这些法律的规定对自己管理的信息文件进行分类、审查，确定哪些属于公开原则例外的需要保密的信息范围。

另外，欧洲很多国家都颁布了专门的个人数据保护法，对个人信息进行保护。但有一些国家在信息自由法颁布之前，就有比较悠久的保密传统，因此在信息自由法实施之后，这些国家也相应地调整或修改了之前颁布的相关保密法律法规的一些条文，以更好适应信息自由的要求。

需要说明的是，即使是列举式的，也有很多未列举的事项，需要参照相关法律的规定，因此，这一差异也是相对性的。此外，列举式也并非静态化排除一些信息的公开，还需要考虑到信息公开与豁免公开的利益平衡问题，比如，个人信息保护并非所有人的个人信息均不能公开，官员的个人部分信息是不属于豁免公开的，例如在1995年10月，时任瑞典副首相萨林用公务信用卡购买了几盒巧克力，就被一个瑞典记者一直追查到银行，并调出萨林的全部刷卡消费记录，有根有据地指责萨林“挪用公款”，迫使这位前程看好的年轻副首相引咎辞职。此外，在2006年，瑞典首相新提名的几位大臣，因先后被邻居、家电销售商、记者等举报有偷漏雇主税、不缴纳电视费等行为，而先后递交辞呈[21]。

2.2 欧洲国家政府信息公开的豁免公开范围共性分析

欧洲政府信息公开立法大部分国家都是将豁免公开范围在专门法中做了规定，但是也有一些国家针对一些豁免公开范围通过专门立法做出规定或者进行详细列举，如瑞典2009年制定的《公众获取信息及保密法》等。

根据对欧洲各国政府信息公开立法中的豁免范围的分析，政府信息公开的豁免公开范围大致包括国家安全、国防、外交、执法文件（如对违反税法和关税的侦查等秘密事项）；未公开的敏感决策信息；自然资源；行政机关内部及外部联系事务；公共利益相关信息；历史资源；商业秘密；个人隐私（如身份信息、医疗记录）等几个方面。参见表2具体列举类目。

从表1来看，在此次统计的34个国家中，有超过30个国家都在自己的政府信息公开法律中将国家安全、国防与外交，执法文件及未公开的政府决策信息规定为豁免公开。欧洲各国政府都将其公开可能会泄露国防机密、外交机密、政策机密或可能会危害国家安全或公共安全的信息排除在信息公开范围之外，对于事关国际事务方面的信息，更是普遍对其公开表现出了审慎态度。

一般性商业秘密是欧洲国家在政府信息公开法中的另一个共同关注点。欧洲国家在经济上全面实行现代市场经济制度，以私有经济为主体，尊重私有产权。在相对自由的市场环境中，私营经济体间必须通过激烈地竞争来获得生存与发展，而企业的生产技术、经营管理信息以及与政府或其他企业间的各种协议或合同信息是企业在市场中得以立足的重要资产，对企业在市场竞争中能否获胜生存意义非凡。因此，欧洲国家在政府信息公开立法中对于对一般性商业秘密的保护也体现出颇为一致的关注。

欧洲国家在政府信息公开法在对个人隐私的保护上也表现出了高度的趋同性。在步入信息时代的过程中，隐私权在欧洲受到了尤其的重视，被欧洲国家普遍视为必须受到保护的基本人权。在政府信息公开立法中也不例外。从表1中我们可以看到，在统计的34个欧洲国家中都在自己的政府信息公开法律中明确规定了保护个人隐私，不向除当事人之外的任何人开放个人信息或数据的内容。

此外，在个人隐私的具体保护范围上，大多数国家对于个人隐私的界定与保护都十分宽泛，在法律中仅以“个人敏感数据”或“个人信息”一言以蔽之，而少数国家，例如挪威、希腊和乌克兰等国则对所纳入保护的个人信息有较明确的定义。例如挪威只将与个人有关的图像、声誉和通信记录纳入到保护范围中，而乌克兰《信息法》则只将个人数据（即可识别个人身份的信息，包括姓名、年龄，证件号码，家庭住址、种族、国别、政治倾向、政党身份、宗教态度）纳入到信息的豁免公开范围中。尽管如此，并不表明这些国家不保护个人隐私和数据，而是由于其相关法有了具体明确的法律规定，因此，没有做出明确规定。

2.3 欧洲国家政府信息公开的豁免公开范围差异分析

在具体的信息公开的豁免范围的界定中，由于国情及社情不同，欧洲各国在各自法律中也体现出较明显的差异。欧洲国家的政府信息公开的差异性首先体现在立法使用的名称和范围有一定不同，“政府信息”也被称为“行政文件”、“行政文书”、“行政机关记录”等。信息公开是我国的习惯说法，而其他国家和地区由于法律和文化的差异，使用了别的称谓，比如英国、爱尔兰等国家使用的是“信息自由（Information Freedom）”或者法国等国家使用“获取行政文件”（Access to Administrative Documents）等。在欧洲的相关立法中，使用“信息自由”立法的有11个国家，使用“获取行政文件”或“公开行政文件”的国家有8个。而最为有特色的立法就是瑞典基于历史傳统而发展起来的特殊立法及名称，瑞典的信息公开在《政体法》和《出版自由法》当中都有规定。首先是《政体法》赋予了信息公开基本权利与自由的地位。endprint

此外，欧洲不同国家的针对法院是否应纳入政府信息公开义务主体有不同的规定，其中，正如斯洛文尼亚共和国信息专员Natala Pirc Musar指出的，西班牙、斯洛伐克共和国、葡萄牙、荷兰、马尔他、拉脱维亚、意大利、德国和欧盟等将法院排除出政府信息获取法律制度的规范对象；而英国、瑞典、奥地利、比利时、捷克、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、希腊、匈牙利、爱尔兰、立陶宛、波兰，包括斯洛文尼亚等则将法院同样纳入政府信息获取法律的规范，这类国家通常都会规定对刑事审判相关信息的豁免事项[22]。

而具体分析欧洲各国的政府信息公开制度中的信息豁免公开范围，不同国家也体现出了各自的特点，我们分别从西欧、北欧和东欧不同板块进行分析。

1）西欧各国的法律体系有较大差异，比如英国属于英美普通法系，而德国法国属于大陆法系，与此同时这些国家也有些与东欧、北欧不同的特點，如英国、德国等国家因为受保守主义政治思维影响，对于政府信息公开都持谨慎态度。英国的信息自由立法实践之所以较为保守，其中一个原因是英国1911年出台了《官方保密法》，该法深刻地影响了英国信息自由的整个立法进程。根据这个持续近一个世纪的《官方保密法》，所有“基于皇家任命或协议之职位所获取的信息告知未经授权之他人”的行为，均属于违法，并不惜动用刑法来追究违法者的刑事责任。此项规定极大地遏制了英国公众寻求政府信息公开的空间[23]。英国学者David Goldberg（1987）就探讨了英国的公务执行中的秘密事项、国家秘密与信息自由的关系，讨论了在英国信息自由运动以及欧洲委员会对于人权的推动之下，《官方保密法》的立法改革问题[24]。虽然立法推进了信息公开，但其政府信息公开法中仍然留存显著的保密元素，对于信息的豁免公开范围做了非常详细且宽泛的规定。

严格的法律程序造成了信息公开的延迟和障碍。如英国《信息自由法》中规定属于免予公开的信息范围就有25条之多，其内容不仅涉及传统的国家安全、公共安全；政府决策信息和个人隐私等内容，还包括了与王室有关的信息，与上议院特权有关的信息等。除了上文表格中所列举的范围外，这些国家政府信息公开的保密的信息范围还包括与立法过程、政府运作、公众利益有关的部分信息，内容涵盖面非常广。因此，为了平衡公开与保密机制，在英国，对信息公开决定的挑战则可能会经历多重程序，包括内部复审、信息专员的审查、信息特别法庭以及高等法院的法律审。这种体制的后果之一就是信息公开的延迟现象非常严重[22]。

而在公众对政府信息的获取操作方面，这些国家也做出了严格的限制，如在2006年颁布《信息自由法》前，德国部分州在地方法规中仅授予公开出版物作者查阅政府信息的权利，将普通公民排除在外，这种限制在当今世界也是不多见的。德国《信息自由法》将获取政府信息的权利扩大到了全体公民，但其在信息的公开范围和公开操作上保留了严格限制，对于政府决策行政的过程性信息基本不公开。成立新的联邦数据保护和信息自由托管局，该局隶属于德国内政部，是德国联邦层面唯一负责数据保护和政府信息公开的政府机构。1979年，信息保护委员会成立，德国体制的特色在于，委员会承担数据保护与信息自由的双项职能。总体而言这种框架能减少公民根据信息自由法有权获取信息和根据数据保护法无权获取信息的冲突所导致的争论乃至诉讼。

2）北欧国家根据自己的特点逐渐形成了以政治民主、经济自由、高度社会福利的“北欧模式”，在政府信息公开制度建设上也走在欧洲前列，瑞典、挪威、芬兰、丹麦4国早在上世纪五、六十年代就纷纷颁布了自己的政府信息公开法律。

以瑞典、挪威、丹麦为代表的北欧国家政府信息公开的豁免公开范围上则呈现出不一样的特点，这与其国内的政治权力斗争密切相关。在17～18世纪期间，以瑞典为代表的北欧国家竞争性政治都有明显的发展，形成了代表官员和市民利益的“尖帽派”与代表农民和边远地区利益的“平帽派”两大派别，前者享有经济与政治特权，在经济上奉行重商主义，实行“密室政治”，后者则主张重农主义和经济自由。在不同国家中，两大派别的博弈形成了不同的平衡，在瑞典和芬兰，正如有学者所指出的，“平帽派”在政治上逐步占优势，为了抵制“密室政治”，鼓励民众参与政治，这些国家逐步将信息公开与出版自由、意见自由结合在一起，形成最大化的公开模式。这种最大化的模式即不仅强调通过信息公开实现透明度，从而控制权力的行使，还在于其目的超越了权力控制，试图使民众更全面地认识社会，“知情地”参与民主政治。就此而言，瑞典、芬兰的模式与丹麦、挪威、冰岛不同，可以说是东斯堪的纳维亚模式。参见表3。

以瑞典为例，瑞典的模式就是最大限度开放的模式，其核心就是秘密规则的界定需要与民众知情的收益衡量。如瑞典在加入欧盟后，即便来自欧盟的保密指令，也需要根据国内法进行是否公开的权衡。此外，限定保密的前提条件。除了少数属于“绝对秘密”的情形，大部分的秘密都附有前提条件，即“损害的风险”。当然，在保密期限到期前，造成损害的风险已经消失，从而使得保密没有必要是完全可能的。损害的风险有两种表达形式：①除非有相反的证据证明不会造成损害，那么文件就应该保密；②如果能够证明公开会造成损害，那么文件就应该保密。两者的差别在于，前者推定的出发点是保密，后者推定的出发点是公开。瑞典在加入欧盟后，即将有关国际关系事项的保密规定，从前者改为了后者，从而更有助于公开[8]。

而在后3个国家中，“尖帽派”与“平帽派”则达成了另一种妥协，前者依然在国家政治中居主导地位，后者则以监督政府的方式实现政治参与，因此这些国家更多地强调信息公开对于控制权力行使的功能，可以称作“最小公开模式”[2]。

3）以捷克、乌克兰、阿塞拜疆为代表的东欧国家在政府信息公开的豁免范围上表现出一种更为激进的公开模式，作为对以往制度模式的修正。自20世纪80年代后期起，东欧国家在国体、政体上均有彻底变化，经历了“民主化”、“市场化”、“欧洲化”转型。社会上下普遍认为政府的保守和封闭是政治腐败与国家发展停滞的重要原因，多数民众认同西方式的民主制度，认为这种制度能够解决他们国家面临的问题[26]，希望本国也建立起同西欧国家类似的议会制民主和公民社会。在这样的背景下，东欧国家社会上下对于政府行为的了解和约束报以非常大的重视，在立法中体现出了比西欧、北欧国家更加强烈的限制政府权力、保障公民权利和自由的思想，对于政府信息的公开提出更高要求。其在政府信息公开制度中的豁免范围规定条目较少，内容范围非常有限，远没有西欧或北欧国家那么详细。例如波兰的《信息自由法》，其对于免于公开的政府信息的规定仅包括“包含有敏感信息或者受到国家法律保护的其他秘密的文件”及“涉及自然人隐私或企业秘密的信息”两条。而在豁免公开的内容范围上，东欧国家相关法律更多侧重于保护个人与商业利益，而非国家利益。endprint

但国体与政体的剧烈转变也不可避免地在东欧国家的制度建设中遗留很多问题，忽视基层组织、过度追求全民党、政党结构过度“欧洲化”等问题使东欧往往在政治社会化进程中陷入困境[27]，这一点反映在政府信息公开上就是相关法律对豁免公开内容范围的规定较为模糊。如保加利亚《获得公共信息法》第13条第2款规定“除非该信息的公开有利于公共利益，否则涉及为申请公开信息的第三方的信息不可公开”，这一规定初衷是在保护个人隐私与维护公共利益间找到平衡，但在实践中，政府的相关部门事实上很难判断某一信息的公开是否会影响第三方利益或能够多大的公共利益。

而在信息公开的规定上，欧洲各国在计算机应用初期就制定了数据保护法案，数据库保护指令，与此同时，随着互联网的数据采集与应用，欧洲各国和欧盟制定了统一的个人数据保护指令。欧盟国家由于受到欧盟一体化强调保護个人隐私和数据权的影响，在豁免范围上比较注重严格规范个人数据公开的保护问题，相对来说，非欧盟国家在这一规范上就略显不足和较为分散。

3 欧洲国家政府信息公开豁免公开制度的借鉴与启示

3.1 提升信息公开立法层次，制定统一的政府信息公开法律 欧洲国家基本确立了在信息公开的基础上进行保密审查的法律制度，体现了“以公开为原则，不公开为例外”的基本立法理念。多数国家的政府信息公开规定都是以独立法律的形式出现，调整信息公开与保密关系的法律一般以国会或议会法律的形式出现，在一个国家的立法体系中处在仅次于宪法的较高层次，而调整国家秘密的法律则大多以行政法规的形式出现，对政府信息公开法律起参考补充作用。而我国当下则是在法律尚未修订的前提下，先制定和实施了行政法规性质的《政府信息公开条例》，而后按照信息公开精神修订《保密法》、《档案法》和及其实施办法等法律法规。直到目前仍有法律法规尚未在内容上和《条例》衔接，从而造成了我国《政府信息公开条例》在实际执行时遭遇到了很多困难。此外，实践中我国各层级政府部门在工作中还以部门规章的形式将许多信息划为工作秘密不予公开，据国家保密局法规室于2009 年在《人民日报》上刊载的报道显示，国家保密局会同中央和国家机关制定的类似文件数量在当时统计已多达89个[28]。此类规章的指定时间普遍早于《政府信息公开条例》；尽管位阶低但在实践中更有效力；在定密上则存在随意性，将国家绝密、机密、秘密以外的许多工作事项都纳入到不可公开的信息范围中；定位模糊，监管困难，部分规章的内容更与后颁布的《政府信息公开条例》存在冲突，严重制约现行条例发挥其作用。

因此，我们应该提升《政府信息公开条例》的立法层次，制定专门独立的信息公开法来规范政府信息的公开与保密，同时按照信息公开精神对其他涉及政府信息公开工作的法律法规进行修订和调整；加紧其他周围法律的制定或修订，尽快将《档案法》、《统计法》、《国家安全法》、《保密法实施办法》等法律及相关的实施办法重新修订后，形成合纵连横、互相配合的政府信息公开法律体系，使立法、司法、执法在制度设计中形成运作有效的解释、统一协调机制[29]。这样，一方面可以从法律层面上解决当下《政府信息公开条例》的“单兵突进”，建立起一套完善的政府信息公开法律法规体系；另一方面也压缩了政府执行部门的自由裁量空间，减少政府在信息公开中可能面临的法律、舆论和政治风险。

3.2 细化明确政府信息豁免公开规定，实现政府信息公开与保密的平衡

欧洲国家政府信息公开法均实行“以公开为常态，不公开为例外”的原则，对豁免公开的信息范围都做了非常详尽的规定，内容基本覆盖了现实生活中的大多数情况，使得政府执行部门在信息公开实践中有法可依，有效减少了政府信息公开中的不确定因素。而我国《政府信息公开条例》在内容和逻辑上并不完全符合“以公开为常态，不公开为例外”的原则，对于我国政府信息公开范围，《条例》采取肯定列举方法，对于不公开范围则采取否定概括方法[29]。从对不公开范围的规定上看，《条例》对“例外信息”的规定存在不明确，难于操作的问题，如《条例》第八条规定“三安全和一稳定”，第十四条第三款规定“两秘密一隐私”为政府信息公开的“例外信息”，但“三安全一稳定”的信息不是确定的法律概念，所涵盖的信息范围过于宽泛，同时和国家保密制度之间又有竞合之处，这给判断的行政机关和判定的司法机关在实施中都带来瓶颈。而对“两秘密一隐私”中的商业秘密和个人隐私，我国尚无一部具有权威性的法律对商业秘密做明确规定，也没有法律可以作为个人隐私的界定根据，因此在涉及相关信息的公开时，相关政府部门仍只能自行裁量是否可以公开。

此外，政府信息是否应予保密，应结合不同的时期状况确定，不同时期公开政府信息是否危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，是否涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的可能性是不同的，政府应当根据社会发展的需要，规范和细化信息公开和解密制度，逐步扩大政府信息公开的范围。

笔者认为，我国今后在政府信息公开立法中制定信息豁免公开规定时，可以参照欧洲国家经验，对豁免公开的信息内容和豁免公开条件具体列举，例如可以像英国《信息自由法》一样，在法律以专门一款内容对免于信息公开范围做集中列举从而使政府部门在面对公众的各种信息公开申请时能够有法可依，依照法律而非自己的裁量来做出是否公开信息的决定。

针对目前信息安全的新形势和公开趋势，应该进一步完善相关立法，特别是专门的商业秘密保护法及个人隐私法，只有针对这些豁免公开的内容作出严格明确规定，才对公开和豁免公开的范围有清晰界限。此外，在商业信息、知识产权与个人隐私日益受到重视的当下，我国在立法中也应当将政府通过公务途径获得的相关内容纳入到免于公开的政府信息中，在大力践行信息公开的同时保护私人和集体合法权益。

另外，欧洲国家对信息公开的监督和救济也非常到位，建立了一系列内外部监督和救济的方法对信息公开实现全方面、多角度的监督和救济，最大程度地保障政府信息公开。比如英国的信息专员（Information Commissioner）和信息专员办公室（Information Commissioners Office ）、法国的“获取行政文书的委员会（CADA）”、德国的数据保护和信息自由专员（The Federal Commissioner for Data Protection and Freedom of Information ，BfDI）等等都是比较有特色的政府信息公开监督和救济制度。这些都值得我们借鉴和参考。endprint

4 结 语

欧洲国家是政府信息公开制度建设的先行者。经过了20世纪下半叶的数十年发展，欧洲国家在政府信息公开制度建设上取得了显著成果，在豁免公开的政府信息内容的规定上形成了较为成熟和严密的体系。我国日后在进行相关立法过程中应一方面吸取欧洲国家先进经验国；另一方面结合我国的社会特点进行有针对性的改进和调整，以实现政府信息公开中保密与公开的平衡。

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（本文责任编辑：郭沫含）endprint