辽宁省中心城区建设用地节约集约利用评价工作的思考

文/辽宁省土地整理中心 刘刊辽宁宏源测绘规划建设有限公司 吴艳艳

辽宁省中心城区建设用地节约集约利用评价工作的思考

文/辽宁省土地整理中心 刘刊辽宁宏源测绘规划建设有限公司 吴艳艳

节约集约用地的基本国策是由我国人多地少、粗放利用等基本国情决定的，节约集约用地是缓解土地供求矛盾，解决保护耕地和保障经济发展矛盾的有效途径。2005年，节约集约用地首次被国家层面提出，到“十二五”末期，节约集约用地已经从政策的提出逐步落实到具体工作中。按照国土资源部《关于部署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》精神，2014年，辽宁省确定沈阳等11个地级市和新民等10个县级市开展了城市建设用地节约集约利用评价工作，2016年，同步开展了中心城区建设用地节约集约利用状况评价工作。

工作意义

所谓中心城区是以城镇主城区为主体，并包括邻近各功能组团以及需要加强土地用途管制的空间区域。中心城区建设用地节约集约利用评价的内涵是以参评城市中心城区现状建设用地为评价对象，运用行政、经济、法律、技术等手段，按照城市建设用地节约集约利用评价的规程和方法，对中心城区建设用地整体节约集约用地状况以及各类功能区节约集约用地状况、潜力规模和空间分布进行评价，为实施低效用地改造挖潜、提高城市建设用地效率和效益等提供理论支撑的行为。

开展中心城区建设用地节约集约利用评价工作意义重大，评价工作是国家自上而下部署全面启动的，是国土大调查中重要内容，是一项基础性研究工作，是为节约集约用地基本国策服务的，是实现节约集约用地目标的一个间接过程，即评价工作本身并不能直接提高城市节约集约用地水平，而是要通过后续评价成果的应用来制定用地政策、措施、技术手段等实现节约集约用地。因其评价范围是城市中心圈内的建设用地，且按照居住、工业、商业、行政办公、教育和其他等划分为六大功能区，运用城市规划、城市地籍、城市遥感影像、土地供应、经济、人口等数据，采用定性分析、定量评价和潜力测算相结合的科学评价方法，全面、真实、可靠的反映出参评城市中心城区用地状况和潜力空间，同时掌握中心城区内低效地、空闲地的情况，对于城市挖潜、调整空间布局有着较强的现实指导意义。

存在的困难和问题

1.地方政府重视程度不够，经费保障难度大，工作推进不顺畅

虽然中心城区建设用地节约集约利用状况评价成果应用意义大，也是国土大调查的基础性研究工作，但因处于调查研究阶段，成果应用前景不明朗，对于地方政府来说，投资期过长，投资收益见效慢的基础研究工作很难得到重视，同时受辽宁经济增速下滑大环境的影响，地方各级财政在保发展保民生保稳定等重点项目上已经捉襟见肘，基础性课题研究的经费保障难上加难，项目专项资金申请难度大，审批时限长、额度不足等问题普遍存在，制约了评价工作开展。评价工作由国土部门发起，受体制、机制限制，涉及的规划、测绘、公安、民政、统计、街道等部门沟通协调难度较大，工作推进不顺畅。

2.收集资料涉及部门多、数据量大，工作量大

中心城区建设用地节约集约利用状况评价基础调查收集资料涉及多个部门、街道社区、众多企业等，且需按照工作地域和功能分区2个层级收集资料，包括社会经济、常住人口、基准地价及土地市场交易、建设状况和市政公用设施水平及环境状况等，数据量较大，涉及面广，直接收集时常常被以涉密为由拒绝提供，而间接收集一般以实地走访、发放调查表格等方式，但这种方式收集的数据无法保证数据来源的准确性及统计口径的一致性。加上北方城市经济不够发达，城镇地籍调查数据现势性不强等问题，大部分参评城市在无法直接获取数据的情况下，需要抽调技术人员进行实地补充调查，导致工作量剧增、工作周期拉长，影响评价成果质量和完成进度。

3.规划不衔接，影响评价范围和工作底图的制定

中心城区建设用地节约集约利用状况评价工作底图是经法定程序批准的中心城区土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模边界内的所有现状建设用地。工作底图制定时，需将城市规划、土地利用规划、产业规划等规划图与城市地籍图、遥感影像图、地形图、航摄图等通过技术手段叠加在一起形成评价工作底图，由于各部门规划之间不衔接，个别规划变更调整频繁，加大了工作底图制定的难度。

对策与建议

1.提高政府对评价工作重要性的认识

节约集约用地已经上升为国家战略，应从加强生态建设、构建人与自然和谐发展的战略高度考虑土地集约利用问题，将土地集约利用状况纳入对各级政府绩效考核，以引起各级政府重视节约集约利用土地，统筹规划国土空间用途。各级政府应制定有效的工作组织机制，搭建国土、财政、住建、统计、公安等多部门沟通协调平台。同时，建议以节约集约利用评价工作为切入点，加快推进全省政务信息系统整合和数据共享工作，逐步完善城市地籍、遥感影像等方面基础数据，提高城市信息化程度，为统筹制定科学的城市规划奠定坚实基础。

2.构建长效的工作机制，推动工作开展

落实耕地保护和节约集约用地制度，是各级国土资源部门的职责，开展土地集约利用评价是摸清用地状况、促进土地集约利用的有效手段，应构建长效的工作机制。一是建立工作调度、约谈、通报等机制，加快工作进度，引起重视，定期通报工作实施进度，制定奖惩措施；二是发挥技术指导单位优势，配合管理部门指导参评城市开展工作，协调解决困难和技术问题；三是搭建业务技术交流平台，便于参评城市、作业队伍交流经验、答疑解惑；四是选取评价工作开展好的参评城市树立典型，给予用地政策倾斜，通过经验交流、现场观摩等方式，发挥示范引领作用，从而推动评价工作开展、促进土地节约集约利用。

3.提高技术水平，强化工作成果质量

一是加强业务培训。省级国土资源管理部门应结合每年工作任务内容，分层次分对象组织培训，可以针对参评城市行政管理人员开设节约集约利用评价政策培训，提高认识；可以针对从业人员和企业技术骨干举办技术培训，提高业务水平，在源头上保障工作成果的质量。二是借助专家力量。组建技术咨询专家组，包含建设用地集约用地评价、农用地质量评价、土地整治等方面的专家，在工作关键环节，由专家指导把关，提高评价成果质量。

4.加强成果应用研究，以应用促进评价工作开展

从中心城区建设用地节约集约利用评价技术路线、潜力测算、成果分析等方面看，评价成果应用前景广阔。 一是城市规划方面。通过评价可以分析城市建设用地现状规模、土地开发率、后备用地保障能力，可以测算和分析城市土地资源利用效率和效益，为准确配置不同类型、不同利用强度的城市土地提供可靠依据，从而促进城市土地布局更为合理，结构更为优化，功能更为完善。

二是城市发展方式方面。评价成果可以测算城市土地资源开发或再开发利用地总体潜力，可为城市或各个功能区选择外延式发展、内涵挖潜或者两者兼备的发展模式提供科学依据。

三是城市用地管理方面。通过中心城区评价成果摸清了参评城市土地集约利用潜力的规模、结构和空间分布状况，可为制定土地供应计划和盘活存量土地提供依据，管理部门可以利用评价成果，根据不同区域、不同城市的具体情况，采取差别化的调控政策有利于增加土地的有效供给，提高土地的集约利用水平。