辽宁省耕地资源现状与对策研究

文/辽宁省土地整理中心 臧春明辽宁省国土资源厅财务结算中心 陈贵宾

辽宁省耕地资源现状与对策研究

文/辽宁省土地整理中心 臧春明辽宁省国土资源厅财务结算中心 陈贵宾

耕地是人类赖以生存的基础，是保障粮食安全的最重要的资源。但是随着人类生产活动和生活所需的住宅、工厂、城市交通建设等不断扩张对土地的占用，使得城市周边相当部分的耕地，尤其是高质量的耕地，都在逐年的减少，耕地的负荷也越来越重。目前，辽宁省的人均耕地面积少，质量不高，已成为影响全省粮食安全和农业乃至整个国民经济可持续发展的重要因素。因此，摸清辽宁省的耕地状况、空间分布等情况，对促进全省粮食综合生产能力的提高和农业的可持续发展，并为政府决策提供科学依据，具有重要的意义。

辽宁省耕地资源现状

1.数量方面

人均耕地少。截止到2016年底，辽宁省共有耕地498.19万公顷，但人均耕地面积仅为0.11公顷，与1952年的人均0.25公顷相比，下降了44%。随着人口的增长和城市经济发展对外的不断扩张，全省耕地承载压力已经越来越大。

耕地数量锐减。从2011年到2016年，辽宁省的耕地总面积净减少2.95万公顷。资料显示，部分地区的耕地面积减少速度更为惊人，如不加以遏制，耕地资源不足必将威胁到粮食安全和国民经济的可持续发展。

后备资源匮乏。目前，全省后备耕地资源9.31万公顷左右，多处于自然条件比较恶劣、土壤质地较差的山地和滩涂地带，且地块分散、零碎、集中连片少，位置偏远，交通不便，不仅开发利用的成本高、利用难、效益低，而且与林业及生态环境建设存在较大矛盾，后期管护难度也大，耕地补充的潜力十分有限。

2.质量方面

(1)耕地质量等别情况

根据2015年辽宁省耕地质量等别评价成果，以全国公布的利用等数据统计，耕地质量平均等别为11.1等，低于全国平均等别9.96等。按全国优、高、中、低的耕地等别划分标准（1等最好，15等最差，1～4等为优等地，5～8等为高等地，9～12为中等地，13～15为低等地），辽宁省耕地等别主要集中在中等地，占全部分等对象的90%以上，低等地和高等地各占5%左右。耕地质量总体明显偏低。

(2)耕地等别空间分布

从各等地分布来看，质量最好的7等地、8等地零星分布在沈阳、鞍山、朝阳，面积仅有2.94万公顷，其中朝阳市因为光温充足，评价为7等地、8等地的地块为水浇地，9等地、10等地主要分布在沈阳、营口、盘锦等辽宁中部地区，主要以水田为主；11等地、12等地多为旱田，是辽宁省主要的耕地等别类型，其中11等地多分布于铁岭、辽阳等中部平原区，12等地多分布于大连、丹东等雨水较为充足的东部地区；13等地、14等地质量最差，多分布于朝阳、葫芦岛等辽西地区以及本溪山区，仅占耕地总面积的2.65%。

辽宁省耕地保护存在的问题

1.保护耕地与保障用地成为尖锐矛盾

多年来，在城市扩张的过程中，人增地减的趋势在很长一段时间内难以逆转。一方面，随着我国经济社会的快速发展，城市化水平不断提高，城镇化进程加快，乡镇企业迅猛发展，中小城镇范围不断扩大，居民点不断增加，建设用地供应十分紧张；另一方面，为保证国家粮食安全，确保18亿亩耕地保护红线，我国土地管理严格实行土地用途管制制度，严格控制建设用地总规模，严格实行“占一补一”，造成的结果是保护耕地与保障建设成为一对尖锐的矛盾，并由此引发一系列经济和社会问题。

2.闲置粗放用地致使耕地大量不合理减少

在现实的经济发展中，工业用地所占比例相对较大，一些项目的土地的宽用现象较为普遍，利用的效能较为偏低，让原来就紧张的土地供需矛盾进一步增加，粗放型使用土地情况较为普遍，土地利用整体效能低。特别是城市化建设中，存在着城市土地闲置与撂荒、城市违法用地现象严重、城市土地利用效率低下、乡镇企业布局分散、用地规模过大等等现象。这些都增加了城市用地压力，也加剧了耕地数量的较少。

3.环境恶化致使耕地数量减少质量下降

目前，辽宁省的耕地存在严重的水土流失和荒漠化问题。根据调查结果统计，辽宁省的坡耕地占全省总耕地面积的25%，而坡耕地的水土流失造成了耕作层土壤变薄，土壤肥力降低，土地硬石化、沙化，容重增加，通透性变差，严重影响农业生产并加剧干旱等自然灾害的发生、发展。目前，辽宁省现有沙化和荒漠化土地123.68万公顷，另外还有明显沙化趋势的土地60.66万公顷，长期以来的干旱少雨，以及近年来全球气候变暖、持续干旱等自然因素，不仅影响到心有植被的存活，还为沙区造林种草和植被恢复带来极大困难，部分已经治理的沙地，也因此又重新成为流动沙地，局部地区沙化土地也有扩展趋势。

耕地资源保护对策

1.建立科学、可持续发展的土地规划

首先，通过分析土地利用现状和土地潜力,科学地预测未来土地需求, 建立科学、可持续发展的土地规划。规划中要调整各类用地结构和数量,从而综合平衡土地供需形势,达到宏观调控土地的目的；要明确高产地和永久基本农田，并严格加以保护。其次，要有强有力的措施保障土地规划的实施，要从制度上、法律上、体制上给土地规划一个严肃的、权威的地位，保证规划的顺利实施。

2.促进土地节约集约利用，实现耕地占补平衡

在保障社会经济发展正常用地需求的前提下，严格执行用地标准，充分挖掘现有建设用地潜力，提高土地集约利用水平，合理控制建设用地规模增长，就要转变城市建设用地思路和观念，由外延扩展转为内部挖潜，在搞好旧城改造，在盘活存量土地上下功夫，严格控制城乡建设用地规模，实现耕地总量动态平衡的目标。严格执行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，补充与占用耕地数量相等、质量相当的耕地。建立土地开发复垦专项基金，严格执行建设占用耕地占补平衡制度。并适度开发土地后备资源。加强对废弃地的复垦和农村居民的整理。

3.深化农村土地整治，创新耕地保护新方式

2017年6月，国土资源部土地整理中心编写了《土地整治蓝皮书：中国土地整治发展研究报告No.4》，其根据当地经济社会发展状况和自然资源禀赋特点，践行“土地整治+”理念，做到与推进农业供给侧结构性改革目标的高度契合，有力支撑了藏粮于地战略的落地，以“土地整治+”为主要方向的新工作格局，涌现出一批可总结、立得住、叫得响、可推广的典型经验做法。无容置疑，新形势下的土地整治必定成为地方政府解决经济社会发展耕地保护的重要途径，成为新常态下促进经济发展方式转变、推进农业供给侧结构性改革、增强农业农村发展新动能的重要平台和抓手。