贫困退出机制的实践探索与路径优化——基于中西部省份实施意见的分析

殷 明

(安徽行政学院 政法社文教研部，安徽 合肥 230002)

到2020年，我国要实现脱贫攻坚的总目标，为了实现贫困人口、贫困村和贫困县有序退出，杜绝“虚假脱贫”，确保贫困退出“反映客观实际、经得起检验”，中国中央、国务院建立了贫困退出机制。[1]本文以中西部省份制定的《关于建立贫困退出机制的意见》的《实施意见》为分析对象，归纳各地在退出标准和程序上的差异和实践探索，为提高贫困退出的真实性、公正性和公开性提出建议。

1 中西部省份建立贫困退出机制的实践探索

2016年4月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于建立贫困退出机制的意见》(下简称“意见”)制定了全国统一的贫困退出标准和程序，要求各省结合实际，“因地制宜，尽快制定贫困退出具体方案，明确实施办法和工作程序”。此后中西部各省迅速行动，制定了相应的《实施意见》，在指导思想、基本原则和工作要求与中央《意见》保持一致的基础上，结合本地区实际，确定了不同的退出标准和程序。[2]

1.1 贫困退出标准的差异

1.1.1 贫困户脱贫标准

《意见》将贫困主体分成贫困人口、贫困村和贫困县三类，并制定了相应的退出标准。贫困人口退出以户为单位，标准为“两不愁、三保障”。可以看出，这个标准是定性标准，也是最低标准，但是我国幅员辽阔，各地经济发展水平不平衡，这样的标准不可能一刀切地在全国适用。因此，中西部各省在制定贫困户退出指标体系方面都增加了一些具体指标，譬如甘肃在“细化收入、两不愁、三保障”的基础上提出了十一个指标，即“收入”三项，“两不愁”两项，“三保障”六项。吉林和云南都增加 “社会养老有保障”规定，即符合条件的贫困人口参加农村或城镇养老保险，另外云南则还增加贫困户“享受扶贫政策、资金、项目帮扶”为脱贫标准之一。

1.1.2 贫困村出列标准

《意见》规定，贫困村退出要“以贫困发生率为主要衡量标准，统筹考虑村内基础设施、基本公共服务、产业发展、集体经济收入等综合因素”，一条硬性指标是，贫困发生率降至2%以下(西部地区降至3%以下)。各省结合实际制定了具有本地特色的标准，在指标的数量和质量上存在一定的差异，而且从指标体系上来看，有的省相对详细，而有的则比较模糊。比如，安徽省规定“贫困村出列标准”有四项，一是贫困发生率降至2%以下；二是有1项以上特色产业；三是村集体有稳定经济收入来源，年收入在5万元以上；四是村内基础设施和基本公共服务明显改善，显然此项规定比较模糊，缺少可操作性。此外，各省对“统筹考虑”的侧重点也有所不同，江西省在贫困率降至2%以下，另外规定了交通、饮水、住房、用电、环境建设等内容，但是对“产业发展”和“集体经济”这两大方面，江西缺少相应具体规定。当然，大多数省份对贫困村出列都制定了比较详细的退出指标体系，只有个别指标存在弹性空间。

1.1.3 贫困县退出标准

《意见》对贫困县退出标准只规定了一条，即“贫困县贫困发生率降至2%以下(西部地区降至3%以下)”，但各省都在《意见》的基础上做出扩充规定。扩充最少的是湖南省，贫困县退出条件只有两项：一是“贫困发生率降至2%以下”；二是“农民人均收入达到湖南省委确定的目标，即2017达到8000元，2020年突破10000元。扩充最多的是山西省，贫困县退出标准达到惊人的十四项。安徽省则规定三项条件，即贫困发生率降至2%以下；贫困村全部出列；农村居民人均可支配收入增长幅度高于全省平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全省平均水平。

1.2 贫困退出程序的差异

各省贫困退出的程序也有不同。中央《意见》对贫困户、贫困村、贫困县的退出规定了不同的程序。贫困户退出程序是：①村“两委”民主评议；②村“两委”提出建议；③村“两委”和驻村工作队核实；④拟退出贫困户认可；⑤村内公示；⑥公告退出；⑦销号。贫困村退出程序基本同贫困户，“在乡镇内公示无异议后，公告退出”。而贫困县退出程序相对比较复杂。不符合条件或未完整履行退出程序，责成相关地方进行核查处理；符合退出条件，由省级政府正式批准退出。不难看出，《意见》所规定的贫困村和贫困县脱贫程序已相对完善，各省在具体流程上不会有太多的变动，但是每个流程的细节还是有一定的地方性差异。

1.2.1 贫困户退出程序差异

关于贫困户退出流程，《意见》唯一没有做出具体规定的是公告的范围。为了确保贫困户退出的真实性，各省对公告范围的理解与规定各不相同。内蒙古和黑龙江规定村“两委”和驻村工作队负责“公告退出”，在建档立卡贫困人口中销号，报乡镇备案，公告范围仅限于村内公告。甘肃的贫困人口退出程序突破了《意见》范围，更为复杂，《意见》所规定的前四个环节仅仅相当于其乡村验收环节，更重要的是规定了第三方检查评价环节。江西、安徽与甘肃类似，所不同的是，由于江西和甘肃贫困人口相对较多，因此江西和甘肃在省一级层面委托第三方评估采取了抽样的方式，而安徽省贫困人口相对较少，评估对象则实现了全覆盖。而湖北则与上述三省不同，没有规定“第三方的评估检查”环节，取而代之的是“一普查二抽查三核查”，即乡镇(场、处)对村申报的脱贫人口进行普查，县将按不低于20%的比例对乡镇(场、处)进行抽查，市将按不低于10%的比例进行抽样复查，省将按不低于5%的比例进行抽样核查。而大多数省份则介于内蒙古与甘肃之间，退出的最终决定权既不在乡村一级，也不在省市一级，而是留在了中间，即县一级，一般都规定由县级政府负责监督、检查、批准和公告乡镇上报的贫困户退出名单，并向上级行政机关备案。

1.2.2 贫困村和贫困县退出程序

对于贫困村“出列”和贫困县“摘帽”，《意见》明确规定，贫困村退出程序，原则上“在乡镇内公示无异议后，公告退出”。关于贫困村退出程序，根据批准的决定权，可以将各省程序分为三类:第一类以云南、内蒙古、黑龙江、青海和安徽等省份为代表，贫困村退出审定由县级政府负责；第二类以江西、四川和湖南为代表，审定权在市政府，规定县级政府上报拟退出贫困村名单，由市级扶贫开发领导小组组织评估核查或监督检查后，审定或审批退出贫困村的正式名单，公告退出；第三类以广西、河北、江西、四川和湖南为代表，退出程序相对复杂，退出的最终决定权在省级政府。由于《意见》贫困县退出审定权限留在了中央，并且已经设计了较为复杂的程序，因此各个省自主空间不大。

2 贫困退出机制的路径优化

2.1 优化的退出标准

正如上述，按照国务院扶贫开发领导小组统一部署，2016年各省迅速制定了贫困户、贫困村和贫困县退出标准，当然在这过程中，有些省份只是简单移植《意见》所规定的抽象标准，但更多的省份则建立了具体的、分解的和严格的指标体系。由于各地具体情况的差异以及各地对《意见》理解的差异，各省制定的退出标准不尽相同，执行难度也不一致。众所周知，如果退出标准制定过高，那么贫困对象较难退出，标准制定过低，贫困退出的质量不高。[3]

根据一年多的实践经验，2017年11月，河北和陕西率先进一步明确解释《意见》中的相关规定，并对退出标准做出相应调整。譬如，陕西省将贫困村退出标准“农村居民人均可支配收入达到当年全省农村居民人均可支配收入60%以上”修改为“退出村中脱贫户家庭年人均纯收入占全县农村居民年人均纯收入比重高于上年水平”。[4]不难看出，修改后退出标准低于修改前的退出标准。

2.2 严格的退出程序

2016年印发的《意见》规定，贫困县退出要进行“专项评估检查”，但专项评估检查的主体、对象、标准、方法和程序等具体内容并没有明确规定。2016年年底，一些省份向国务院扶贫开发领导小组报告贫困县退出情况，并申请进行“专项评估检查”。2017年，国务院扶贫开发领导小组委托第三方机构，对江西井冈山、河南兰考开展了专项评估试点，并在11月前完成了其他26个县退出的评估检查工作。在试点基础上，2017年9月，国务院印发《贫困县退出专项评估检查实施办法(试行)》，规定贫困县退出的专项评估检查步骤，并规定了退出的刚性标准，即“两率一度”，即“识贫准确率、脱贫准确率和群众满意度”。随后，地方也开始积极响应国务院扶贫办制定的“两率一度”硬性指标，主要是为了确保贫困县退出的真实性和有效性，调整自身的贫困县退出标准和程序。

2.3 中立的第三方评估

实际上，第三方评估并非国家扶贫领导小组的首创，2016年底，安徽和江西便已率先组织第三方评估，当然，两省在评估主体、对象、范围、方法和程序等方面都存在一系列差异。安徽省成立了省监测评估领导小组，由其组织全省27所省属全日制本科院校作为评估主体，累计组织19260名评估人员，“对各县(市、区)上报的2016年度贫困村出列和贫困户脱贫情况进行现场调查、核实”，并“根据现场调查数据资料进行监测评估”，监测评估结果作为各级政府“脱贫攻坚工作年度考核的重要依据”，同时由省扶贫办督促有关县(市、区)逐村逐户整改在监测评估过程中发现的问题。安徽的亮点在于评估范围实现了全覆盖。

与安徽不同，江西采取了招投标方式委托第三方评估主体，对所有的评估对象进行抽样检查，即评估的范围不能实现全覆盖。但是江西省由第三方“入户访问，采集原始数据，核查退出贫困户的收入、住房、适龄儿童入学情况以及群众对精准扶贫工作满意度”，在此基础之上形成一系列重要

指标数据。当然就评估结果的作用，两省有一致的地方，即都是作为省扶贫开发领导小组审议贫困县退出的决策依据。

3 余 论

各地在执行贫困退出制度的过程中，陆续发现一些问题，采取措施修订相关细则。但是这种调整是“摸着石头过河”的经验式调整，并没有根本提高脱贫标准的合理性和可行性。 在制定贫困退出机制时必须考虑两个基本问题。一方面，必须考虑到脱贫政策的成本和效益。脱贫不是没有成本或不计成本的，事实上随着脱贫进入攻坚阶段，脱贫的成本越来越高，而效益却越来越低。毕竟财政资源和社会力量是有限的，继续维持比较高的扶贫目标，虽然政治上是可取的，经济上却是不合理的。另一方面，必须考虑到脱贫攻坚的政策目标是脱贫不是致富，必须考虑到与没有纳入建档立卡贫困户之间的收益差异，还要考虑贫困户和非贫困户、贫困村和非贫困村之间的不公平的社会资源分配。因此在脱贫标准的调整中，非贫困户作为利益相关方应当参与到标准的制定程序中，这样才能保障标准制定的民主性。