“三权”分置背景下农村土地流转问题研究

柳国华

（济源职业技术学院经济管理系，河南济源459000）

土地是农民的生存与发展之本，是农业生产的最重要的生产资料，关涉农民的切身利益与农村社会的经济发展状况。目前，我国经济进入深度转型期，经济新常态成为经济发展的外在表征，广大农民日益关注与聚焦农村土地的利用效率及产权公平等问题。2014年12月中央深改领导小组第七次全会上提出了农村土地“三权”分置的立足农村实际、创新性的农村土地新型产权的新制度，即在毫不动摇地坚守农村土地家庭承包权的基础上，农村土地的集体所有权延续不变，农户个体对集体土地的承包权创新性地化为承包权及经营权，进而形塑为土地承包权、所有权及经营权并立分置的格局。其核心要义是强调集体所有权、体现农户承包权，达到经营权放活之目标，推动农业现代化、工业化和城镇化“三化”的发展进程[1]。但是，以“三权”分置制度为依托，农村土地流转推进中出现了许多新的问题，成了这一制度落地生根的障碍。基于此种情况，笔者详实地探寻了在“三权”分置背景下，实施农村土地流转面临的困境，借鉴“塘约道路”的经验，指出了可行性的破解路径。

一、农村土地流转的困境审视

（一）个别农民恋地情结较重

农村土地为农民生产与生活的最可靠依托，部分农民对“三权”分置的制度和土地流转的政策不理解，或知之甚少，更难以认识到土地流转的重要意义。他们对自己经营承包的集体土地怀有深厚的感情，虽然有的人已远离家乡入城务工，但仍不情愿把自己承包的土地依据“三权”分置的制度顺利流转给种粮专业大户或专业的农业公司。他们甚至害怕一旦土地流转后，如在城里失业后，无地可耕，被迫失业[2]，今后的生活无依无靠，生活失去了最可靠的土地保障。

（二）农户之间的经济收入拉大

依据“三权”分置制度，农户进行土地流转，这实际上是要求农户依据合同在一定时间内转让土地的使用权，这间接带来农户之间的利益失衡，出现一定的利益纠葛。农地的流出户及流入户之间的收入有可能被拉大：流出户的务农收入可能逐步下降，而土地流入户依据规模经营的力量，依靠先进科技的应用，其收入可能逐步增加。这会使我国农村经济收入不平衡的态势逐步扩大，农户之间因经济收入的差别出现新的阶层分化，必然会对农村经济社会的和谐发展带来消极的影响。

（三）土地流转机制保障不完善

“三权”分置制度为农村土地流转提供了政策的宏观方向，但具体的操作保障机制尚不完备。土地为农民的生命线与保障线，是农民生活生存的命根子。当前我国的农村社会保障体系不太完善，尚未做到对低收入农户的全覆盖，不能完全托底流转土地解决农民的基本生存之需，农户自有土地经营权流转后，可能无法及时得到就业的可靠保障，如入城务工，有些是临时工，没有相应的“五险一金”。对于土地流转的经营户来说，农业生产周期长，波动性较大，受自然灾害与市场影响度大，抗风险能力相对较低，加之许多种粮专业大户都是各自为战，相互协同能力较差，规模优势体现得不太明显，没有达到流转所设定的目标。

（四）土地流转的程序规范性低

随着我国农村土地“三权”分置的逐步试行，农村土地市场渐进激活，土地流转交易日益频繁，交易量逐步增加。但当前，我国农村土地流转的主要模式为农户自由、自发地开展流转，农民缺少土地流转法律法规方面的相关知识，很多农户与流转接收方仅仅达成口头协议，并未正式签定严谨的流转合同及契约，更未到公证机关进行公证。即使签定了流转合同，流转合同的接续、注销、变革、监督等程序仍不完善，对流转的新模式，如土地入股与抵押，尚未制定细化性的规定，抵押的条件、抵押的期限、入股的比例及收益分配等法律法规空白，没有将政策性的制度落实为规范性的法律[3]。这些导致农村土地流转程序较为混乱，内在潜含风险加大。

（五）流转土地“非农化”较为突出

“三权”分置明确规定了农村土地流转后，农村土地的农业使用性质保持不变，其所有权仍归农村集体所有。从当前农村土地流转的实践来看，由于我国对农村土地流转的法律法规的缺位，致使相关政府部门监管无法可依，职责模糊，或因利益的牵绊，土地监管部门未能对农村土地的农业使用属性进行有效的监管，甚至放任自流，导致农村流转用途被无故的变更，非农化日益严重。很多流入土地的公司或专业大户私自改变土地的粮食生产功能，自己变更农村土地的种粮用途，大量开展非农建设，譬如有的在流转土地上开设农产品加工厂；有的自己违规加宽农村土地的道路，种植苗木花草，开办农家乐，发展乡村旅游项目；有的私挖田地，引水入田，发展水产养殖业等等，这些都在一定程度上背离了农村土地流转的目标。

（六）家庭农场实力不强

“三权”分置明确了家庭拥有集体土地的承包权与经营权，拥有农村土地的流出权与流入权。从我国农村实际来看，家庭的承包权与经营农业仍是我国农业发展的最主要形式。农业要现代化，就必须立足我国农村经济的实际情况，大力发展家庭农场，扶持种粮大户，这不失为我国推进农村土地流转的好方式，有利于发展农业的规模化及集约化经营，培育新型职业农民。但当前的家庭农场多为个体自营，加上经营者的年龄普遍偏大，新科技与良种的推进较迟缓，绿色特色品牌创建较少，综合实力尚需大幅提升。

二、农村土地流转可行性的路径选择

（一）坚持土地公有制，发展与壮大集体经济

千百年来，土地一直为农民最关心的问题，是广大农民安身立命之本。新中国成立以来，我国农村土地集体所有制性质一直未变，这有效地阻止了资本的无序扩张，提升了土地的价值，让土地私有化成为泡影。“三权”分置虽为我国农业在新时代的发展提出了新的发展方式，但土地的集体所有制不能变，是一条不可逾越的红线。可以借鉴“塘约经验”，在城镇化的大背景下，村集体组织引导农民把土地流转给集体，以壮大集体经济。这一方面可以增加农民的收入，另一方面可以提升土地的利用效益，最重要可以壮大集体经济，这也可以有效地阻止与规避资本对农村土地的私有化，保障农民的权益，推动农村的小康，实现共同富裕。同时，集体经济壮大也可以为在城市创业失败或失业的农民提供庇护，让他们生活有保障，再就业有出路。

（二）成立集体性的流转组织，平衡农户与流转主体之间的利益

“三权”分置推动了农村土地承包权及经营权的分离，在土地流转的过程可能显现经营权虚化与承包权及经营权角力的情势，这是在农村土地流转过程中的必然趋势。随着农村外出务工人员的增多，农村土地的托底保障功能有所弱化，这是我国多元经济发展的结果。为了实现农民之间的收入动态平衡，在推动农村土地流转时就可以赋予承包权更多的权能，譬如维持权、征地补偿权、继承权与有序退出权等。而当农村土地有偿流转之后，农户作为承包权的主体仍享有承包权，并可以获取土地流转的收入。如贵州省安顺市平坎区塘约村成立了流转性的集体专业组织——土地合作社，对利益分配进行了明确的规定：村民占比较高，达到百分之40%，村集体占比为30%，流转的土地合作社为30%。

在土地流转后，土地的财产性属性逐步凸显，因而充分确定土地承包权的继承性，这不但可以大幅提升土地承包权的权能，而且也可以使流转土地的财产性权利得以体现与实现。当承包权可以继承时，承包权主体去世后土地流转的收益可以延续至下一代，就可以推动土地经营权的接续流转。同时，随着农村土地市场的日益成熟，农民可以选择退出承包权，推动土地再流转，释放土地流转的最大红利，实现土地资源价值的合理利用，增加自己的收益，平衡土地流出户与流入户之间的收入差距，优化广大农村劳动力结构，实现农业的可持续发展，逐步打破收入差距，夯实社会主义新农村建设的基石。

（三）健全农村的社会保障制度，筑牢流转基础

在我国的广大农村，土地的社会保障功能不可忽视。“三权”分置制度的推行，为农村土地流转提供了制度支撑，但为了农村土地的顺畅有效流转，土地的部分社会保障功能并没有完全改变。土地流转以后，部分农民入城务工，进入二、三产业，各种潜在的风险不可避免。因此，为了实现土地流转的接续化，必须完善农村社会保障体系。如建立农村的最低生活保障救济、医疗保险、失业救济保险、养老保险等制度。同时，国家对流转土地后收入较低的农民可以推出基本保险国家补贴制度，设立专项的保障基金，对参与这些保险的低收入农户给予一定数量的资金支持与补贴，推行个人缴费与政府补贴相融合的方式，提升农户参保的积极性。同时，各级政府及涉农部门要为种粮专业户提供优质服务，对农村的种粮大户提供专项的自然灾害补贴与风险保障，推行最低收购价，提供可靠的市场行情信息，以降低市场风险与自然风险，提升他们对土地流转集中的积极性，引导他们互助合作，共享市场信息，推动农村经济社会发展，解决农村土地的流转问题。

（四）完善制度，规范流转

国家权力机关和政府机构，要依据“三权”分置制度，适度调整《农村土地承包法》《继承法》《物权法》等农村土地承包权与经营权分离后的土地流转的法定规则与法定程序，适时修改法律[4]。承包权流转与经营权区分之后，它们都是独立的物权，都可以流转，这样产生了两类流转，即承包权与经营权流转。为此，承包权的流转应当在农村集体成员内部进行流转，能够赠予、继承、互换与转让，但不可入股与担保、抵押。而经营权的流转只需拥有承包权的权利人同意即可，流转方式可以为入股、质押、担保、继承及赠予等，流转的对象可以为农村集体的内部成员，也可以为集体外部的成员。当然，流转所有过程必须有明确规定，如必须签定严谨的合同，对流转流程严格界定，对土地的入股及质押，要设置专门的机构进行审核管理，把握底线，规避农户失地又失业的双重风险[5]。

（五）强化监管，确保农地用途

为保证“三权”分置之中农村土地的农业使用性质保持不变，各级政府及涉农部门必须强化对农村土地流转用途的监管。国家要规制严谨的土地经营准入制度，引导工商资本依法进入农村土地市场。严格审核工商资本获取流转土地的资质，譬如农业技术力量、农业生产机械、注册资本等，确保流转后的土地进行农业生产。在我国的粮食主产区，要派专人定期不定期地入驻生产场地，全程跟踪监管，严控土地挪作他用，以确保农地用以农业生产，确定合理的经营权流转期限[6]。同时，严格监督流转流程，尊重农民的愿望，让他们自由的流转土地，保障他们的合法权益，警惕工商资本的掠夺式利用土地，违背科学、大量使用化肥农药导致土地板结与退化，确保土地红线不突破，国家粮食安全有保障。

（六）发展土地股份，壮大家庭农场，培育农村发展的新力量

我国农村土地细碎化较为严重，经营权分散性大，而土地市场发育尚不成熟。农户是我国农业生产的主体，因此，我们可以以农户为基础，引导普通农户加强联合与合作，发展股份制农业企业，通过土地流转入股，壮大家庭农场，为农村土地铺路架桥，使农户结成利益共同体。依照契约理论，通过中介性的交易组织，以生产要素建立契约可以拉低交易费用。农户以承包权与经营权入股而建立家庭型的农场，可以有效减少土地流转的费用，实现家庭农场经营的规模化与集约化。同时，土地股份式的家庭型农场既未偏离农户承包权与集体的所有权之间的既有关系，又可推进经营权及承包权的适度分开，是农村土地流转的有效形式。虽然这是一种探索性的尝试，但随着我国各种制度的健全，农民以土地入股家庭农场将大有可为，前景广阔。当然，农户之间要有细化的约定，国家要有相关政策上的引导与支持，完善其内部治理制度，维护入股农户的合法权利，不能借资本下乡，侵蚀农民的利益，颠覆农村土地的公有制性质；同时，做强做大家庭农场，培育新型职业农民，推动科技兴农的落实与良种的推广，推进品牌建设，发展绿色农业，提升综合实力，为农业现代化助力提速。

[1]陈朝兵．农村土地“三权分置”：功能作用、权能划分与制度构建[J]．中国人口·资源与环境，2016（04）：138．

[2]段贞锋．“三权分置”背景下农地流转面临的风险及其防范[J]．理论导刊，2017（01）：88．

[3]陈金涛，刘文君．农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径探析[J]．求是，2016（01）：81-89．

[4]张克俊．农村土地“三权分置”制度的实施难题与破解路径[J]．中州学刊，2016（11）：39-45．

[5]田浩．农村土地流转的现状及对策研究[D]．杨凌：西北农林科技大学，2014：25．

[6]龚睿．农村土地“三权分置”的制约因素及路径研究[J]．中国农业资源与区划，2016（05）：146．