浅析如何提升行政司法公信力

本文阐述了行政司法领域存在的执行难、行政干预司法、行政诉讼机制不完善及行政诉讼呈现“两高一低”（上诉率高、申诉率高和服判息诉率低）态势等问题及这些问题的存在对司法公信力造成巨大威胁和损害。本文通过建立诉讼外机制和完善内部机制提升行政司法公信力的思路，并提出了以下举措：1、完善诉讼机制，为行政权运行提供司法支持；2、细化约束机制，提高违法成本，推进将行政诉讼因素纳入行政权考核体系；3、采取审判管辖回避、指定审理和提审的方式，解决地方行政干预司法的问题；4、加强媒体公关，增强法律信仰，树立全面的发展观。最后，作者相信通过遵循正确的思路，司法机关定能在司法改革和实现社会公平正义的道路上有所作为。

一、行政司法领域存在的問题及原因分析

（一）存在的问题

行政诉讼法颁布实施二十多年来，为保证人民法院正确、及时审理行政案件，维护行政相对人与赔偿请求人的合法权益，监督支持行政机关依法行政，促进法治政府建设提供了法律保障。数据显示，2013年，全国法院系统共审结一审行政案件62.4万件，同比上升32.4%；审结国家赔偿案件8684件，决定赔偿金额2.18亿元。虽然行政司法审判工作取得了不小的进步，但存在以下三个长期性问题亟待解决：

1、存在执行难和行政干预司法的现象。执行难是指人民法院的生效裁判文书得不到完全执行，行政诉讼当事人拒不履行法院判决、裁定的现象时有发生。行政相对人尤其是非行政机关作为行政相对人时，其合法权益往往难以兑现。

2、行政诉讼机制不完善。近年来，随着各级党委政府和法院的重视，各地陆续出台文件规定了行政首长出庭应诉制度：2006年9月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制的意见》明确提出“倡导并鼓励行政领导出庭应诉”。

3、行政诉讼呈现“两高一低”（上诉率高、申诉率高和服判息诉率低）的态势。以2005年的江苏省为例，在2005年一审行政案件收案总数较大幅度下降、同比降幅为15.29%的情况下，2005年的二审行政案件收案总数达1722件，升幅为19.83%，上诉率为39.23%，与2004年27.74%的上诉率相比高出了11.49个百分点。2012年湖北省法院系统共受理各类行政案件3000件，其中行政机关败诉的约占15%，但上诉率为60%-70%，申诉率为30%。

（二）原因分析

上述问题的产生有多层次的原因，分析如下：

一是在意识形态领域，受历史因素影响，法治优先的理念在行政机关中未得彻底贯彻。有些被告在行政行为确有错误时仍不积极面对问题、解决纠纷，甚至在法律文书生效后拒不履行。这种诉讼心理也直接影响了行政诉讼被告的诉讼行为，具体表现就是“两高一低”。

二是在现有体制领域，司法机关和行政机关在人、财、物等资源上的客观联系为行政干预司法提供了条件。具体表现为：一般而言，地方司法机关和地方政府的管辖区域都是以行政区划来划分的，这也决定了二者的辖区是基本重合的。

二、解决思路探析及举措

解决思路探析

诚然，以上列举问题的存在对人民法院司法公信力的消极影响是显而易见的。其中既有历史造成的意识因素，又有现实的制度因素，还有违法成本过低及其他法外因素的影响。司法机关采取何种方式推进司法公信力建设更加稳妥？笔者认为，建设社会主义法治国家主体的多样性决定了提升司法公信力的方式不应单一，司法机关更不宜采取“单边主义”行动。理由是：

1、行政权强势是历史和现实的规律，需正视。在过去的几千年高度集权社会中，行政权在社会中占据了主导地位，其对社会心理和普遍观念形成及影响是不容忽视和极难改变的客观存在。正是因为涉及人类政治社会、经济、生活的不同层次和各个方面，所以其影响力渗透之深是其他任何权力无法相比的，社会生活的纷繁复杂也要求行政权的这种渗透必须是广泛和深远的。因此，行政权的强势存在即是“合理”，它是由权力、政治、和法律的属性和生产力的发展所决定的，是已经形成的社会规律。

2、优化行政权和转变政府职能的需要。行政司法领域的改革和公信力的提升应当着眼于通过借助行政外力，从优化行政权运行和降低行政、司法成本的角度，通过规范行政当事人的诉讼行为、使法院生效裁判文书得到执行的途径来实现。

3、司法公信力的建设不是一朝一夕能够完成，也不是仅凭司法机关一家的宣传能够达到，而是需要包括司法、行政机关和媒体各类社会团体在执政党的领导下，来稳步推进和实施的。

（二）措施

怎样结合司法实践，搭桥行政权，从规范和优化行政权的行使、降低行政运行成本、推进行政审判改革的角度来提升司法公信力之目的呢？以下分述几点措施：

1、完善诉讼机制，为行政权运行提供司法支持。

一要将行政权领域已经形成的行政首长出庭责任制纳入行政诉讼法。在法律由于自身的滞后性不能适应时代需求时，可能产生外部的力量或在外部出现一些现象，为法制建设指明方向。目前不少地区的政府已经明显加快了建设法治政府的进程，将行政首长出庭作为一项公务员义务，这表明行政权和司法权在尊重法律程序这点上达成了一致。

二要设立行政诉讼公共服务机构和行政建议制度，深度融入法治型政府建设。实践中，行政诉讼代理制度不完善是行政机关负责人出庭率低的一个重要原因。如何解决这一矛盾？笔者认为，司法机关应当发挥服务职能，利用法学界和律师界的力量，参与法治政府建设。

（三）细化约束机制，提高违法成本，推进将行政诉讼因素纳入行政权考核体系。

一要以考核反促执行。与诉讼过程相比，有效的执行可防止隐形败诉的出现，它对行政相对人的意义更大、更直接。将是否执行司法文书作为干部遵守法纪和“德”（法律道德）考核评分的一个方面，作为是否参与危害经济发展大局的考核中的一项指标。山东省日照市对将行政诉讼纳入行政绩效考评评分已有所探索：对于市直单位，行政诉讼每败诉1起，扣1分。

二要以人事权促行政执行。在外部监督上，可参照行政首长出庭负责制实施办法，由省级以上的组织部门和办公厅直接下文，各地遵照执行，监察部门对执行情况予以监督。并可考虑将行政机关负责人是否出庭应诉和执行司法机关生效裁判文书纳入重大行政决策实施评价制度，形成“有绩必奖、有过必问、有责必究的行政问责制与行政评价有机结合的评价机制”，提高内部行政决策水平。

三要完善处罚体系。现行行政诉讼法第五十六条规定，人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的，应当将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机关或者监察、人事机关。

3、采取审判管辖回避、指定审理和提审的方式，解决地方行政干预司法的问题。

审判回避指的是A行政区域内的A行政机关为被告时，该行政机关区划内的A法院对该案不享有管辖权，而另由B行政区划内的B法院对该行政案件予以审理，这种地域回避式的交叉审理能够在一定程度上减少地方行政机关对法院行政审判工作的干预。如果采取审判回避方式仍然不能消除该行政影响，则可有AB区共同的上级法院D法院提审或者由D法院指定与AB同级的C法院进行审理。

4、加强媒体公关，增强法律信仰，树立全面的发展观。

一要擅用媒体进行宣传教育。美国法学家伯尔曼曾就法律信仰论述道：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”

二要注重对象和层次。在行政司法领域，要以行政机关负责人为重点和对象进行宣传法治理念，引导行政机关的工作人员从经济法治政治环境全面发展的高度来理解人的全面发展，包括人和社会共同生活于其中的各自自然环境的、政治的、经济的和社会历史文化的诸多方面”，从而真正让法律不仅被遵守，而且让公平正义看得见、被感受。

结语：司法改革既要恪守规律，也应与时俱进，摒弃过时的理念甚至在过去很长时间、很多经典著作提到过、已经被证明过非常多次的规律，这需要勇气，需要撕裂我们已有思维或记忆的勇气，更需要敢于实践的勇气。只有如此，我们的司法工作才能进行得更加顺畅、稳妥。凡事有经有权，在经难以发生变化时，则需用新的变去增加改变经的力量，从而建立新的经，行政司法领域公信力的提升亦是如此。

（作者单位：太原科技大学）