PPP模式下招标代理机构的机遇和挑战研究

一、PPP模式的基本认识

（一）基本概念

政府和社会资本合作：Public-Private Partnership是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系。

（二）涉及的行业

根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），若项目采用PPP模式，应具备以下几个方面的特点：市场需求长期稳定、投资具有一定规模、市场化程度处于较高水平、具有灵活的价格调整机制；主要表现为相关公共服务领域现金流稳定、定价机制更加透明，如城市的水、暖和天然气供给，安居工程的建设以及综合性的管廊、养老与医疗服务设施的完善等。

（三）运作模式

PPP广义范畴内的运作模式主要包括1.建造、运营、移交（BOT）；2.民间主动融资（PFI）；3.建造、拥有、运营、移交（BOOT）；4.建设、移交、运营（BTO）；5.重构、运营、移交（ROT）；6.设计建造（DB）；7.设计、建造、融资及经营（DB-FO）；8.建造、拥有、运营（BOO）；9.购买、建造及营运（BBO）；10.运营与维护合同（O&M）；11.移交、运营、移交（TOT）等，其中BOT模式和TOT模式运用比较广泛。PPP运作模式具有相对灵活性特点，可根据项目的实际情况，以及当地政府的财政承受能力情况，选择最合适的运作模式。

（四）政府愿意推广PPP模式的原因

1.原有的土地财政模式难以支撑城镇化的巨额融资需求。城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求，同时地方政府依赖的土地财政却难以为继，信贷刺激的原有模式也存在诸多风险。

（1）城镇一体化是当届政府一项具有战略性意义的规划，国家有关财政部门预计到2020年，由此项规划而诱发的总投资需求大约42万亿。从中短期角度来看，在近几年来地产与传统制造业投资相对萧条的情况下，基础设施建设领域内的投资是促进我国经济平稳增长的重要抓手，且需要源源不断的资金注入。

（2）一般情况下，各地方政府的财政收入绝大部分来自“卖地”，但我国的人口红利将消耗殆尽，地产大周期面临拐点，“卖地”收入终究不是长久之计；同时信贷扩张又经济结构调整的目标与稳健的货币政策定调的制约。而利用PPP可以高效引入社会资本用于基础设施的建设，在满足社会大众需求的同时有力减轻各地方政府财政短缺的压力。

2.降低地方债务风险。

（1）PPP的推出有利于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险，且与预算改革和地方债改革相得益彰，将隐性债务转变为显性债务，各级政府能做到“心中有数”。

（2）在融资平台的模式之下，通常平台对于融资的成本是缺乏敏感度的，从而导致资金黑洞的产生，提高项目无风险利率。PPP模式中把政府信用剥离开来，直接将潜在的政府信用转变为参与企业或者是项目信用，对于融资成本的降低具有显著作用。

（3）PPP项目的预算管理中囊括地方政府的承诺性财政补贴与相关税收优惠，其公开性、透明性完全符合预算改革的有关规定，进一步完善了中央政府对于各地方政府债务情况的认识。

二、PPP模式操作流程

根据财政部相关文件规定，PPP模式操作流程主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等五大环节，具体如下：

三、PPP模式运作的必要性和可行性

（一）PPP运作的必要性分析

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）提出：积极引进社会资本参与到公路基础设施的建设与运营当中来，灵活运用特许经营、政府购买服务以及投资补助等方式，提倡社会资本对交通基础设施项目的投资。

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）指出，全面促进政府和社会资本合作运营模式的应用，是当代推动经济结构转型升级，加快新型城镇化建设步伐的必然要求，是有效转变政府职能、带动国家治理能力的体制机制改革、进一步推行财税体制变革、完善现代财政制度的重要内容。

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）指出：围绕增加公共产品和公共服务供给，鼓励公路等基础设施工 程等领域采用政府和社会资本合作模式，统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作。

《财政部关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》（财建〔2016〕34号）指出：交通运输具有服务内容涉及范围广泛、有关服务事项繁杂、服务投入较大等显著特点，是我国政府公共基础设施及服务建设的重要方面。通过社会资本的引入，政府由原先公路、水路等相关交通运输范畴内的公共服务的提供者一跃成为此类公共服务的购买者，遵照合理、合法方式和有关程序交付给社会力量承担，对促进政府职能的转变，推动交通运输领域内的治理体系与能力的现代化具有积极作用。也将为市场经济创造活力，最大程度上实现社会公共资源的合理配置。充分调动社会力量参与到交通运输领域内来，推动多层次、多方式的交通运输服务体系的建立。

采取PPP模式运作，是对国发[2014]60号文、财金[2014]76号文、国发[2015]37号、国办发[2015]42号文、财建[2016]34号等文件的重要尝试与实践，是对国家深化改革精神要求的积极响应。通过PPP模式，引入新的资金和机制，有利于解决政府在基础设施领域投资、建设、管理中所面临的多方面问题，具体表现在：

1.基础设施投融资体制，化解颍上县政府债务风险

基础设施项目一般建设任务紧，投資巨大，给地方财政带来很大的资金压力。目前，在国家宏观调控的形势下，银行贷款等常规融资方式受到限制，地方融资平台的融资能力下降。根据财政部《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知（财预〔2014〕351号）》提出：各级地方政府对需要融资的平台公司要进行甄别，要了解公司的现有项目，看是否适合开展PPP模式项目。对符合要求的公司，政府应大力推行此模式，既能促使社会资本提供公共服务获得回报，又能减轻政府的财政压力，把资金用在刀刃上。此项目主要就是通过社会资本的参与，社会资金得以调动，在某些程度上有利于弥补资金紧张的缺口，使得颍上县的交通基础设施建设不断推进。

2.是发挥社会资本自身优势，提高效率的需要

社会资本参与PPP项目是为了利用其建设、运营、管理的能力和经验（特别是运作公用事业的经验）获得政府补贴或使用者付费，从而获取适当的投资回报。

基础设施项目的实施可以通过PPP方式引入专业的社会团队提供长期优质的服务，充分发挥其建设、技术和运营、管理优势，提高综合效益，做到项目全周期成本最低，保障项目的长期稳定性和可靠性。

社会资本可以根据自身的运营经验就政府在本次PPP项目的运营管理和边界条件中提出优化意见，在满足服务功能的前提下节约投资。

3.是加快政府职能转变，深化财税体制改革的需要

PPP模式的实施，可以促使政府职能转换，还可以使财政负担减轻。政府不用亲力亲为，可以从公共服务的提供者转化成监管建设基础设施的公司的一个角色，质量既得到了保证，财政也得到了减轻。

4.使得风险分担合理更加，有益于项目稳定运行

基础设施项目采用PPP模式操作，通过引入社会资本负责项目的建设、运营，将建设、运营风险适度由社会资本承担，分配更合理。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

综合分析，采用PPP模式可以尽快地推动项目的实施，使项目更好发挥社会效益。社会资本可全生命周期考虑项目的投资建设和运营，通过提高效率、吸引境内外低成本资金，进一步降低财政投入。

5.帮助政府改善发展模式

项目所在地相关政府部门和社会资本可以取长补短，发挥政府部门和社会资本各自的优势，弥补双方不足，形成互利的长期目标，以最佳效率为公众提供高质量的服务，促进社会整体进步。

6.有利于提高公共部门管理水平

采取PPP模式实施本项目，政府进行相应的改革，对项目施以全新统筹的方式方法推进。利用PPP项目可以促使公共服务竞争激烈，对公共采购这项服务不断改进完善。PPP模式时间期限比较久，所以要想长期发展，必须要政府拥有坚固政策基础、法律的可预测性及监管框架，做一个诚信的合作者。这种外部压力，有利于提高公共部门管理水平。

（二）PPP运作的可行性分析

基础设施项目采用PPP模式，具备良好的政策条件和实践基础。2014年以来，国家大力推广PPP模式，鼓励吸引社会资本参与公路基础设施项目的建设运营。成熟的政策环境、丰富的实践经验以及成熟的投资市场，为本项目的顺利开展实施提供了保障和参考。

1.成熟的政策环境

国家、各部委及安徽省相继出台了有关鼓励和允许社会资本参与建设普通国省干线公路项目建设和经营的政策，如《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《安徽省交通运输厅安徽省财政厅<印发关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式建设普通国省干线公路的实施方案的通知>》（皖交财[2015]82号）。目前，财政部、住建部正在全面推广和规范PPP模式。国务院转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号），鼓励公路等基础设施领域采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。2015年4月，国家发改委、财政部等六部委联合下发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》同时，国务院、财政部、发改委、人民银行等多部门发文鼓励金融机构加大对PPP项目的融资支持力度。一系列政策文件的出台为公路基础设施的改革和未来的监管提供了较为成熟的政策环境。

2.广泛的实践基础

自2014年以来，国内众多城市开展基础设施领域的市场化改革与探索，为本项目的实施积累了大量的宝贵经验，并形成了一批具有投资和建设经验的投资人，其经验可以在本项目中充分借鉴与吸收。

（三）采用PPP模式的目标和意义

政府与社会资本合作可实现创新投融资机制，增强经济增长内生动力；发挥市场配置资源的决定性作用，理顺政府与市场关系；引入竞争机制，提高公共产品和服务供给能力与效率。

政府与社会资本通过成功构建项目、规范运作项目、有效维护各方利益的方式，来实现围护公共利益、政府有效监管、发挥社会资本市场优势的意义。

四、PPP模式下招标代理机构的机遇

PPP项目主体的多元化、项目的复杂性、法律适用的多样性给承担采购任务的招标代理机构提供了延伸服务深度、拓宽服务领域乃至根本转型的机遇。PPP项目环节包括项目识别、项目准备、项目采购、项目实施、项目移交五个步骤。

招标机构存在诸多不足。从咨询方面来看，没有咨询机构专业；从法律方面来看，没有律师事务所服务到位；从设计方面来看，没有设计院创新。招标机构的优点就是把一个项目中各个利益方串联起来，这就需要招标机构提供长期、专业、多元化的服务。

（一）项目识别阶段

代理机构有责任向委托人介绍选择适当的项目咨询公司，有义务运用专业知识为委托人提供一份可行的项目执行方案。此阶段，代理机构就好比是委托人的“医生”。

（二）项目准备阶段

PPP项目方案涉及PPP项目在执行中涉及的所有实践和法律问题。其中包括项目范围、风险分配、运行方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式等七个方面的约束条件。招标代理机构应当凭借在长期代理工作中积累的经验为政府或社会资本提供咨询并参与其中一项或某几项工作。这一阶段招标代理是委托方的项目“顾问”。

（三）项目执行阶段

项目执行过程中，代理机构对项目要时刻进行跟踪，确保出现问题及时向委托方说明反映并提出解决办法，促使项目实施过程顺利，由于在项目的准备及采购这两个过程中招标代理均有所涉及，处理合同中存在的风险分配及控制比较熟悉，所以，招标代理就成了社会资本主体和政府的“参谋”，为用户提供了一条龙服务。委托人就相当于项目的“保姆”。

既然是“保姆式”服务，就必须提供满意的服务，为此，招标代理机构必须不断学习，充实各项服务。在市场竞争激烈的当下，需要不断扩大服务领域，针对不同角色要提供客户相应需求的服务，服务好每一位客户，是我们的宗旨，所以要加倍努力，做到最好。现如今，正是招标代理机构转型的重要时期，大多数代理公司均从单一的服务转化成专业过硬、一条龙服务的咨询公司，促使凤凰涅槃式转型出现。

五、PPP模式下招标代理机构的挑战

PPP项目是一个系统复杂的工程，招标机构虽有招标代理方面的长处，但需要加强学习，以适应PPP项目对招标机构的需求。招标代理机构为PPP提供咨询服务应做好如下工作：

（一）组建和培养富有学习精神的PPP项目实施专业团队；

（二）招标代理机构的高管人员应具有与各级政府直接对话和与社会资本直接商业谈判的能力；

（三）尽早介入政府PPP项目前期准备工作；

（四）提高招标代理机构與项目潜在特许经营运营商及其他中介机构的总协调能力。 （作者单位分别为安徽国际商务职业学院、安徽工商职业学院、海通恒信国际租赁有限公司）

基金项目：安徽省质量工程专业综合改革试点项目（项目编号：2016zy027）；安徽省高校优秀拔尖人才培育资助项目（项目编号：gxyqZD2017102）2016年安徽省质量工程校级教学研究项目“供给侧结构性改革视角下高职院校市场营销专业创新创业人才培养模式与质量评价体系研究”（项目编号：2016xjjxyj02）；2017年度安徽高校自然科学研究项目“基于供给侧改革的PPP项目风险评估与控制研究”（项目编号：KJ2017A763）；2017年度安徽高校人文社会科学研究项目“PPP项目全生命周期风险评估与控制研究”（项目编号：SK2017A0904）；