基于政府职能视角的政府预算绩效评价

政府预算绩效评价一直是社会和学术界较为关注的话题，早期我国进行了一系列政府预算改革，在中共十六届三中全会的会议中提出“建立预算绩效评价体系”；而后提出推行政府绩效管理和行政问责制度，十七届五中全会又提出了“完善政府绩效评估制度”，2011 年，国务院召开了第一次政府绩效管理工作部际联席会议，确定了以监察部为主的政府绩效管理和以财政部为主的预算绩效管理的两大体系；次年，财政部出台了《预算绩效管理工作规划》，各级地方政府也出台了相应办法，制定了详细的地方财政管理绩效综合评价方案和评价指标体系。2015年初，新《预算法》生效，政府预算管理改革进入一个新时期。为全面贯彻党的精神，落实《预算法》有关预算绩效管理的要求，深入推进全过程预算绩效管理，积极开展财政支出绩效评价工作。2016年以来，财政部全面推进中央预算绩效管理，着重在于开展财政重点绩效评价工作，如重大民生政策和重点专项支出，向全国人大常委会报送绩效评价报告，推进绩效评价结果随同中央决算向社会公开并加强中央部门绩效自评，取得突破性进展。下一步，财政部将进一步加快预算绩效改革步伐，大力推进全过程预算绩效管理，逐步建立“花钱必问效、无效必问责”的管理机制，不断提升政府公共服务的质量和水平，而政府预算绩效评价是关键所在。

当前政府预算绩效评价还面临诸多困难和问题：首先，一些地方政府或部门预算绩效管理意识淡薄，积极性不强，使得预算绩效评价的开展形式化；其次，预算绩效评价的相关法律法规不健全，预算绩效评价工作不能统一规范；再次，目前的政府预算绩效评价主要集中在对项目支出和部门整体支出，国家有关部门对其制定了相应的预算绩效评价共性指标框架进行指导，而对其他方面和整体层面的政府预算绩效评价难以进行评估；最后，仍未建立相应的预算绩效评价技术操作标准体系，对于预算绩效评价标准、指标和权重的设计过于主观或随意，目前国内学者主要采用在纵向上考察各个阶段的四阶段或五阶段系统模型，从目标、投人、过程、产出和结果的内容，涉及预算目标、预算拨款、预算运用、预算产出和预算效果；有学者还采用从横向上考虑的战略、政策、规划和财务四个维度构建的前评框架进行预算绩效评价。本文着重在思考是否能构建体系从整体上评价政府预算绩效，目前尚未有学者进行探讨。

一、政府预算绩效评价与政府职能

（一）政府预算绩效评价

政府预算绩效评价的评价对象是预算支出，评价内容是预算支出的绩效，评价的主体包括政府内部评价和外部评价，即财政机构、预算机构、上级政府、第三方机构、公众等（徐建中等，2013）。预算绩效管理在实施绩效评价过程中，较为常用的评价方法有层次分析法、平衡记分卡、数据包络法、PART工具法等，还有公众评判法、因素分析法成本效益分析法、比较法等的具体单项方法，可以单个或多种方法同时进行。政府预算绩效评价的内涵是：在一定时期内，收集政府预算效果、效率或质量的信息和相关数据，运用适当的预算绩效评价方法，采用科学的预算绩效评价指标体系，对政府预算管理过程中的投入、产出和成果三大方面所反映的绩效进行科学、公正及客观的综合评价，得出评价结论并指导实践。 我国学术界对绩效预算的研究起步较晚，但经过多年的探索和实践，取得了一定的成果。学者们对政府预算绩效评价进行了重点关注，具体研究可以将其归纳为以下三个方面：关于预算绩效理论、关于科学合理的政府预算绩效评价体系的构建和关于对预算支出试点和各领域进行政府预算绩效评价研究。

（二）政府预算绩效评价与政府职能

政府预算绩效评价的研究是否能真实反映政府预算全过程的绩效情况，对预算进行有效管理，提高政府职能的履行，进而通过政府职能反向调节政府预算，一直是个备受关注的话题。从理论上来说，一套科学度量绩效的指标体系能准确地度量出预算支出的实际效果。虽然国内目前没有一套系统的政府预算绩效评价体系，但在政府颁布的大框架下根据实际情况灵活运用，政府预算绩效评价发挥了重要作用。政府预算作为年度财政收支计划，明确了政府活动范围，是政府履行职能、公共支出的基本财力保障（Breton A，1996），政府的预算支出结构应该按照政府的职能来进行调整（威廉·配第，1862）。我国政府预算绩效评价起步比较晚，还存在评价体系不成熟等问题，因此，开展政府预算绩效评价具有重要意义。政府预算是国家按照政府职能进行分配和安排，而基于政府职能的视角来看政府预算绩效评价是可以进行关注和进一步深入探讨。

（三）基于政府职能视角的预算绩效评价的研究意义

国内对政府职能与政府预算绩效评价的研究较少，本文从政府职能的视角出发，将政府职能这一概念引入到政府预算绩效评价体系中，研究预算支出所体现所有政府职能履行的程度，丰富了政府预算绩效评价的研究。从现实意义上，一方面，有利于提高财政资金使用绩效，优化预算支出结构。基于政府职能视角进行政府预算绩效评价，有利于提高各职能下预算资金的使用效率，减少不符合政府职能或不应大幅度投入资金的领域，同时，通过反馈结果调整政府预算支出方向，有利于优化政府预算支出结构。另一方面，有利于了解政府职能的履行，推动政府职能转变。政府职能的变化一般最终会体现到政府预算中去，而对政府预算绩效评价可以反映政府职能的履行情况，政府预算体系要顺应政府职能的调整。将政府职能引入政府预算绩效评价中进行考察，从评价结果中得到政府职能履行情况的反馈，将反馈结果结合国家发展方向进行分析，为政府下一年度预算支出分配提供借鉴，在这个过程中，有利于推动政府职能转变。

二、基于政府职能视角的预算绩效评价的基本思路

基于政府职能的视角来进行政府预算绩效评价，如何将政府职能融入到预算绩效评价中至关重要。一般来说，政府预算绩效评价需要根据具体的评价对象，选择合适的评价方法，运用恰当的评价模型，建立科学的政府预算绩效评价指标体系来对政府预算进行评价。有已有文献综述可知，政府预算绩效评价一般分为项目支出和部门整体预算绩效评价，国家相关部门分别颁布了《项目支出绩效评价共性指标体系框架》和《部门整体支出绩效评价共性指标体系框架》等进行指导，均从投入、过程、效果三方面设计了一系列的共性指标，再对各个指标赋予相应的权重，进行预算绩效评价。该指标体系框架已较为广泛运用到社会中，根据自身情况设计并完善预算绩效评价指标，根据公众评判法等对其赋予权重，积极组织政府内部主体和外部主体相结合开展评价工作，并取得了一定的成就。本文提出有别于传统的预算绩效评价的思路，从整体层面上进行政府预算绩效评价，探讨政府预算绩效的情况，分析政府职能的履行效果，建立一个评价-反馈-调整-再评价的机制，不断对下一年度政府预算进行调整和完善。

对于基于政府职能视角的预算绩效评价的基本思路，选择评价模型和评价方法至关重要，该研究的评价模型可选择DEA模型，即数据包络分析法来进行。根据该方法的特点，评价对象为地方政府预算，评价内容为地方政府预算的绩效，建立31个省（自治区、直辖市）的决策单元，基于DEA构建 “绩效产出 = 产出向量/投入向量”的预算绩效评价二维结构模型，可以解决多种投入与多种产出预算绩效评价的问题，不需要事先知道或给出各个投入要素和产出要素的权重值 （ 梁传杰，2010）。具体的思路如下：

对于投入指标，有三种方式可供选择：一是各政府职能下的预算支出；二是资本投入与劳动投入；三是人力、物力和财力投入。对于三种方式中均涉及的预算支出，可通过将政府预算按照政府职能来划分。政府职能是以国内对外公布的政府職能内容为主要依据，并结合基本国情和发展趋势来划分。政府职能按内容划分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能，而国家倡导采用经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的“五位一体”的政策方向，重视生态环境保护等，即本文将政府职能划分为政治职能、文化职能、经济职能、社会职能和环境保护职能。将地方政府预算支出按照国家发布的“政府收支分类科目”的支出性质将其归类于五大政府职能之中，具体归类内容如下所示：

对于产出指标的选取，较多文献参考中国综合发展指数报告并借助相关文献的研究获取相关指标，而后筛引入主成分分析法选出关键绩效指标，但存在投入-产出指标关系或路径不明确的问题，产出指标是否受投入指标的影响，因此，还需要为产出指标的选取进行深入研究和探讨。由于本文涉及的政府职能较多，研究五大职能会显得繁杂，目前国内较为关注的社会职能、环境保护职能和经济职能的履行，可深入对单个职能的履行进行预算绩效评价研究。

三、结语

以上是对基于政府职能视角的政府预算绩效评价的初步思考，目前还存在科学的产出指标的选取要契合研究目的、投入-产出指标的路径等问题。总之，解决DEA模型的指标选取决定了是否能实现从整体层面对我国的政府预算绩效评价，未来将对基于政府职能视角的政府预算绩效评价进行深入分析和探讨。（作者单位为广西大学）