美国升格网络司令部，全球网空军备竞赛加剧

李峥

8月18日，美国总统特朗普宣布将美军网络司令部升格，成为美军第十个联合作战司令部。特朗普称，此举意在增强美国在网络领域的行动能力，创造提升美国国防能力的新机遇。升格网络司令部在奥巴马时期就已列入计划，符合美国近年来不断增强网络攻防能力的整体趋势。升格后的网络司令部将被赋予更大的独立性和职能，成为美军下阶段重点打造的王牌战斗力。此举将进一步加剧各国在网（络）空（间）的军事竞争态势，推动更多国家建立独立网军和扩充网络军备。

一纸迟来的命令

与特朗普在内政外交上的很多争议举措不同，升格网络司令部并未在美国国内引发激烈争论。美国媒体、专家和国会议员一致支持这一举措，认为此举有助于美国应对不断升高的网络攻击威胁。事实上，升格网络司令部在奥巴马任内就已被广泛讨论。2016年9月，前任国防部长卡特透露美国正考虑重新调整网络司令部和国安局之间的关系，网络司令部应被赋予更多的“战斗职能”。2016年10月，美国国防部宣布网络司令部的133支网络任务小组已经具备初始作战能力，完成了第二阶段的网军成军目标。因此，升格网络司令部变得更为紧迫。

但是特朗普上任后，升格网络司令部的计划被一度推迟，这引起外界的广泛猜疑。外界认为，推迟这一并无难度的决定可能与一系列因素有关：首先，特朗普缺乏施政经验，政权过渡进程并不顺利，很可能忽略了此项工作。其次，特朗普因为“通俄门”与美国情报界关系不睦，与网络司令部一体的国安局也在特朗普的指责范围之内。最后，特朗普并不认同网络攻击将产生“决定性”作用，对升格网络司令部存有疑虑。

特朗普此次终于颁布命令，打消了外界的上述疑虑，表明特朗普在网络安全领域的认知正向美国主流战略界趋同。在其任内，美国强化网络军事能力仍将延续着既定的路径和步骤，不会受到美国政治或经济态势的影响。升格网络司令部本身虽然不会对网络司令部的编制带来直接影响，但该举措具有战略意义，将在一定程度上塑造美军的未来发展走向。

其一，网络司令部正式获得了独立的作战地位，将成为美国军事打击、军事威慑中的重要一环。升格前，网络司令部隶属于战略司令部，网络司令部战时需要听从于战略司令部指挥调遣，服务于美国对外战略威慑，配合核导等战略武器。这意味着升格前的网络司令部主要是从事配合、辅助工作，不能成为美国作战时主力军。如今，与战略司令部平级的网络司令部直接接受总统通过国防部长下达的命令，将成为一支独立作战力量。

其二，美国网军的地位和自主性显著上升，发动网络空间军事行动的门槛降低。升格网络司令部对于美国网军官兵来说是一件值得庆贺的大事，在美军所有的联合作战司令部中，网络司令部人员最少、成军最晚，但却不用再听令其他部队的调遣。美国网军不仅摆脱了在战略司令部中“寄人篱下”的状态，也与美国空军划清了界限，后者曾是网络司令部所属部队的主要来源。离开战略司令部自立门户意味着美国网军的行动自由度显著提升，美国不再以动用战略武器的标准来衡量网军的行动门槛。

其三，升格网军将进一步提升功能性联合作战司令部的地位，简化指挥链条。成立联合作战司令部是美军寻求简化作战指挥链条的重要改革，意在增强各军种在海外战场的协作，该改革在伊拉克战争、阿富汗战争中起到了积极作用。但随着美军所面临威胁的复杂化，这种主要以地域、任务为牵引的指挥链也需要与时俱进。在奥巴马任内，美军不断强化特种作战司令部的功能，该司令部在一定程度上已经取代中央司令部成为美国反恐的主力军。此次升格网络司令部后，美军十个联合作战司令部中已经有四个属于功能性司令部，总统可根据需要调动这些司令部应对全球各地的紧急任务。

全球网络空间军备竞赛的加速器

特朗普并不避讳升格网络司令部可能带来的网络军备竞赛，在声明中多次强调此举将让美国抓住网络安全领域的“机遇”，增加对其主要敌手的“威慑力”。美国是全世界最早启动网络军队建设的国家，也拥有全球威力最强的网络武器库和网络作战小组。如今，美国已经将网络部队放在与核导、特种作战及陆海空军平级的位置上，引领了全球的一个新趋势。

美国升格网络司令部将让更多中小国家意识到发展网军的必要性，这将使全球网空领域的军事竞赛更为复杂。在一些国家看来，特朗普所强调的“机遇”就是指美国将利用网空领域的军事优势攻击其脆弱部分，削弱其国防能力。在此之前，美国已经运用震网病毒攻击了伊朗核设施，取得了其他传统手段难以达到的效果。有美国媒体称，在奥巴马执政时期美国就开始尝试用网络手段干扰朝鲜的核导计划，导致部分导弹试射失败。由于网空领域有易攻难守的天然特质，其他国家应对美国发展网络军备的做法只能是研发同样具有破坏性的网络武器，寻求对美国的非对称威慑或报复能力。这可能导致网络空间中的网络武器研制、网络黑客活动更加猖獗，破坏整个全球网空的安全与稳定。

美国升格网络司令部将使主要大国借鉴美国的方式，加快网军建制。美国2017财年国防授权法授权军方在网络部队招募中采取特殊待遇，专业人才可以上校军衔直接入伍。在2018财年预算中，美国投向网军建设的资金提升了近20%。特朗普在此次升格命令中，特别提出将确保“关键网络行动”得到充足的资金保障。美国在网军建设方面的这些特殊制度、成军步骤和保障机制有可能将被俄罗斯、中国在内的主要大国效仿。

美国升格网络司令部还将使真刀真枪网络战发生的几率显著上升。在获得独立作战地位后，网络司令部运用美国国家网络靶场的权限大幅提升，将借此发展出不同层级、不同功能的网络作战战术，并与盟国开展更高强度、更具实战意义的联合演习。在具有冒险主义倾向的特朗普指挥下，美国很可能在时机成熟时扣动网络攻击的扳机，用实战来检验网络司令部的作战能力。这种战争一旦开启就很难停止，双方运用第三国当做攻击跳板的做法将使网络战波及范围不断扩大。

下一步将切分网络攻防职能

升格网络司令部并不是美国网军建设的终点。成为美国十大联合作战司令部之一后，网络司令部也将面临一系列新的现实问题。

首先，新任的网络司令部司令将由何人担任。特朗普称，在升格网络司令部后，国防部长正在考虑将网络司令部与国安局分离的方案，将在随后把方案提交给总统。这意味着新任网络司令部司令很可能不再由国安局局长兼任。在提升为联合作战司令部级别后，网络司令部司令将由四星上将担任，该官员有机会升任参联会主席或副主席之位。现任网络司令部司令罗杰斯已被提升为四星上将，因此也符合担任该职位的资格。但是，特朗普也可能任命更中意的人选取代在“通俄门”上与其产生不快的罗杰斯。

其次，网络司令部与国安局之间的关系如何重新确定。在原有体系下，网络司令部和国安局的负责人虽然是同一人，但网络司令部属于国安局的一个组成部分，两者的地位并不平等。国安局是美国国家级别的情报机构，而网络司令部只是一个战略司令部下属的二级司令部。如今，两者的地位相同，都可直接向防长汇报，这会让两者之间关系发生微妙变化。

最后，网络司令部如何处理与其他联合作戰司令部之间的关系。网络领域缺乏地域限制，攻击速度快，这意味着网络司令部可在授权下向全球任何一个地区的目标发动攻击。但是，这种攻击很可能会与美国各负责地域的联合作战司令部相冲突。

这些现实问题必须通过进一步的改革和调整才能解决。从特朗普在网络安全领域的一系列举措看，他开始将网络防御职责更多交由国土安全部、商务部下属的美国国家标准及技术研究所来完成。未来，特朗普很可能将国安局和网络司令部分割，让前者的职能重新回到收集网络领域的情报，网络司令部将被赋予更多的“战斗职能”。

（作者为中国现代国际关系研究院助理研究员）