印尼失落的百年迁都大计

曾海波

近一段时间来，印尼主流媒体纷纷报道印尼部分政府官员关于印尼迁都的言论。印尼国家发展规划部部长班邦7月3日表示，他已与总统佐科讨论了首都迁移的具体方案，可行性研究将在今年内完成，然后于2018年或2019年开始进行中央政府行政中心迁移的相关活动。他还称，政府将在新首都建设总统府和中央政府办公楼，而雅加达将继续作为印尼的金融中心和商业中心。此后又有包括国家公共工程和住房部长、土地与空间规划部长等数名部长相继就“迁都”问题发声，引发舆论广泛讨论，令外界猜测印尼政府已再次将迁都事宜正式提上议事日程。

但印尼总统佐科至今未对“迁都”发表意见。佐科在听取国家发展规划部的报告后，只是下令数个相关部门进行可行性研究。7月13日，当媒体再次问及佐科总统有关迁都计划时，他强调，迄今为止国家迁都计划尚处于研究阶段，新都地点并未确定。

迁都舆论为何此刻重启

实际上，在印尼国内关于迁都的讨论从荷兰殖民时代起就没有停止过。二战后，印尼政府基于安全理由考虑曾短暂将首都从雅加达迁往日惹。在首任总统苏加诺时期，印尼政府曾多次考虑迁都至中加里曼丹省的帕朗卡拉亚;在苏哈托时代，政府曾考虑迁都至西爪哇省的绒果尔;在苏西洛执政时期，曾考虑迁都到西爪哇省的普尔瓦卡达和中加里曼丹省的帕朗卡拉亚。上述迁都方案最终未能得到落实，最主要原因还是迁都将花费巨额资金，并且将影响大量利益集团的既得利益。

雅加達：现代化的高楼与低矮的棚户区并存。

近年来，印尼经济取得较快发展，已经多年保持5%以上的经济增长率。目前印尼国内失业率仅有5.33%，为1999年以来最低。此外，佐科政府也大大改善了财政状况，国库比较充盈，这意味着佐科政府可以大幅增加基建预算。印尼2017年的基建预算达347万亿盾（约合260亿美元），比2014年的178万亿盾（约合133亿美元）多了整整一倍。此外，印尼政府计划于2016年至2020年期间投资4700万亿盾（约合3500亿美元）用于基础设施建设。如今佐科政府正在印尼各地尤其是在加里曼丹省、巴布亚省等边远地区建造更多道路、桥梁、港口等基础设施，以实现让印尼成为“全球海洋支点”的战略目标。

在这种背景下，建设新首都无疑将为印尼政府的基础设施建设计划提供新的目标和驱动力，并且迁都的花费目前看来并非高到不可承担。前国家发展规划部部长、印尼大学公共政策分析师查尼亚戈表示，新首都建设可能需要10年时间，平均每年花费10万亿盾（约合7.5亿美元），只占到2017年印尼年度财政预算的0.5%。

迁都根本原因是首都雅加达难以治愈的城市病

雅加达是印尼经济、文化和政治中心，是东南亚地区最大城市，总人口近1200万。包括周边区域在内的雅加达都市圈是仅次于东京都市圈的世界第二大人口稠密地区，总人口超过3000万人。由于实行土地私有制，雅加达的城市发展长期缺少总体规划，基础设施建设严重滞后，出现了大量难以解决的城市发展问题。

最严重的是交通拥堵问题。自上世纪90年代末亚洲金融危机以来，雅加达的城市道路等基础设施建设基本处于停滞状态，而与此同时城市人口规模仍不断扩大。每年都会新增数十万人涌入首都寻找工作机会，机动车保有量也年年攀升，远超城市道路承载量。过多的机动车保有量以及严重滞后的基础设施建设，使雅加达成为全球闻名的“堵城”。路透社2015年一则报道指出，作为世界知名的“堵城”，雅加达车流平均时速只有8.3公里，而北京在最拥堵时段车流平均时速也能达到22公里。另外，雅加达市区没有地铁轨道交通，正在修建的唯一一条地铁2018年年底才能通车。

由于落后的城市公共交通系统，70%以上的雅加达通勤人员只能依靠摩托车和小汽车等私人交通，只有27%的人员使用公共交通。如今，一个在雅加达市区工作而住在郊区的普通工薪族，如果乘坐公共交通上下班，正常的通勤时间长达4小时。刚来雅加达的外国游客常常感到惊讶，在如此炎热的赤道地区，为何街头骑摩托车的司机们都穿着厚厚的外套。我想，主要原因是他们都住在郊区，每天清晨就得骑摩托车1至2个小时到市区来上班，穿得厚一点早晚保暖，白天防晒。

其次，是水灾问题。雅加达的水灾问题从荷兰建城时期就已存在，已延续数百年。主要原因是雅加达位于西爪哇北部海岸的冲积低地，有40%的地区低于海平面，并且因过度抽取地下水，地层还在持续下陷。世界银行的一份研究报告预测，到2025年，雅加达海平面可能上涨到总统府大门前。此外，雅加达为热带季风气候，每年降雨量超过2000毫米，且主要集中在每年的12月至次年3月的雨季。每当雨季到来，暴雨形成的洪水从北部的茂物和万隆涌入地势低洼的雅加达，使这个首都城市瞬间变成水乡泽国，严重影响居民正常的工作和生活秩序。

近年来，随着雅加达城市化进程的加快，水患问题变得更加严重。雅加达西部的唐格朗地区原本是可以涵养水源的绿地和森林，如今已成为高楼林立的新城区，北部河流的出海口附近也被开发成高档居民楼。而流经雅加达的13条河流沿岸贫民窟遍布，河中堆满生活垃圾，导致河道淤积，完全丧失排水功能。每到雨季，雅加达内涝严重，数千民房被淹，城市道路上全是积水。

最后，是垃圾、水污染和空气污染问题。《雅加达邮报》一项调查显示，印尼制造的塑料垃圾多达2亿吨，居全球第二，仅次于中国。根据知名微信公众号《读懂印尼》的文章《雅加达：绝不向垃圾妥协》统计，雅加达常住人口约1200万，每天要产生垃圾6500至7000吨，主要是生活垃圾。这些垃圾中的大部分都被运到雅加达临近城市的垃圾处理站，但仍有大量的垃圾被任意丢弃在城市内的河道和沟渠之中，造成了河道淤塞和严重的水污染。

每位来雅加达旅游的游客都会被旅行攻略告知，酒店里的自来水无法饮用，即使烧开了也不行，喝水必须是罐装水或桶装水，主要就是因为雅加达的自来水源基本都被污染，重金属及其他污染物含量严重超标。虽然有13条河流经雅加达，然而因为严重的水污染问题，没有一条河可为首都提供饮用水，使得雅加达东边的芝塔龙河及该河上游的贾蒂卢胡水库成为市民饮用水的主要供应源。然而，这两条河也早已被污染。芝塔龍河发源于万隆山区，全长272公里，一路流经西爪哇工业最密集、人口最拥挤的万隆和雅加达地区，河岸上分布有数百家工厂，其中大部分为纺织厂，产生大量化工废料。在工厂废水和居民生活废水的长期污染下，芝塔龙河如今已成为全世界最脏的河流之一。

雅加达还是全球空气污染最严重的城市之一，空气污染的70%是由车辆排放的二氧化碳所造成。雅加达机动车保有量超过1800万辆，每日市区行驶车辆近1000万辆，加上严重的交通拥堵，机动车散发出大量的有害气体，使雅加达的空气质量远远低于健康水平的需要。

此外，由于城市建设的过度扩张和缺乏城市规划，雅加达的公共绿地占城市总面积不到10%，远低于国际最低标准规定的30%，根本无法起到净化城市空气的作用。此外，每年的旱季7月份到11月份期间，苏门答腊和加里曼丹岛等地烧芭（东南亚一些国家的一种耕作方式，烧掉雨林，种植棕榈树）引发的森林火灾产生的烟霾笼罩整个印尼群岛，造成严重的空气污染，雅加达也不例外。

迁都也是为促进印尼其他岛屿的经济发展。

除了雅加达难以治愈的城市病之外，印尼政府考虑迁都还有另外一个重要原因，就是为了平衡爪哇岛和印尼其他各岛屿之间的发展差距，建设爪哇岛以外的新经济中心。这也是印尼政府没有考虑借鉴邻国马来西亚的迁都经验，在雅加达近郊新建卫星城作为新的首都行政中心的原因。

印尼作为一个群岛国家，各岛之间的经济发展存在巨大差距。爪哇岛位列印尼第五大岛，却拥有全国一半以上的人口，在政治上和经济上均处于绝对支配地位。印尼中央统计局数据显示，2016年印尼经济增长为5.02%，其中爪哇岛的经济增长率为5.59%，对GDP的贡献率达到58.49%。而第一大岛加里曼丹岛的贡献率仅为7.85%，其经济增长率为2.0%，远低于全国平均水平。《经济日报》近期报道，根据印尼投资协调委员会日前发布的上半年投资数据显示，在外岛基建加速推进的情况下，爪哇岛仍是绝大多数投资者的首选，“今年外岛投资增长率仅比去年高了0.5%”。印尼政府希望通过迁都加里曼丹岛，改善该岛的基础设施条件，增加经济吸引力，促进其经济发展。

迁都可能的目的地

为防止开发商投机囤地，印尼政府目前对新都选址高度保密，仅透露东、中、南加里曼丹三个省份的若干城市为重点考察对象。加里曼丹省是印尼第一大岛，处在印尼群岛的中心地带，近年来基础设施建设日益完善，印尼政府正在该岛修建多条高速公路，印尼总统佐科也多次前往视察该岛的基础设施建设项目。目前来看，印尼迁都的主要方向就是加里曼丹岛，但具体城市仍未确定。

印尼国家发展规划部部长班邦曾表示，迁都可行性研究的重点是考察候选城市征地和融资的难易程度、基础设施完善程度、周边自然资源的丰沛程度、抵御自然灾害的条件等。印尼公共工程与民居部长巴苏基则表示，印尼中央政府公务员约有90万人，新首都需要约30万公顷的土地才能提供足够的发展空间。现在看，可能的迁都地点主要包括中加里曼丹省的帕朗卡拉亚，南加里曼丹省首府马辰市以及东加里曼省最大城市巴厘巴板等几个加里曼丹岛的较大城市。

1、帕朗卡拉亚（Palangka Raya）。该市是中加里曼丹省的首府，该市人口约为20万人左右，城市总面积为2679平方公里，几乎是首都雅加达总面积的4倍。印尼首任总统苏加诺曾多次建议将首都从雅加达迁移到这座城市。

帕朗卡拉亚市作为首都优势明显，该地位于内陆，周围无火山，所以不会有地震、火山爆发和海啸的威胁。此外，该市很多地方仍是未经开发的森林及自然保护区，政府可以按照规划建设一座新城市作为首都。中加里曼丹省省长此前曾表示，该省已预备了50万公顷土地，以便为迁都计划提供便利。

但是，中加里曼丹省是全印尼经济极不发达的地区之一，该省南部有大片沼泽地，基础设施建设水平差，且不靠近海，与印尼其他城市之间交通联系不便。

马辰（Banjarmasin）。该市是印尼南加里曼丹省的首府，位于加里曼丹岛巴里托河及马塔普拉河交汇的三角洲地区，是加里曼丹岛仅次于马来西亚古晋的第二大城市，也是重要港口城市和工业、农产品集散地。城市人口约为60万人。

马辰的一大特色是河多。全市共有80条大大小小蜿蜒曲折的河流流过市区，将城市分隔成无数个小区。作为一个深水港，马辰的贸易比较发达。马辰也是印尼的一个造船业中心，用于沿岸航行的纵帆船就是当地造船业的产物。印尼政府目前规划的爪哇岛外14个工业区就有两个位于马辰所在的南加里曼丹省。不利之处是该城市河道纵横，将来的基础设施建设成本比较高。

3、巴厘巴板（Balikpapan）。该市西临巴厘巴板湾，东靠望加锡海峡，是东加里曼丹省最大城市，也是加里曼丹岛东岸的重要港口和石油生产中心。该城市人口约为50万。由于附近石油资源丰富，该市经济发展水平较高，市内基础设施比较完善。位于该市的希屏冈国际机场是印尼重要的交通枢纽，连接雅加达与印尼主要城市的机场及港口，其繁忙程度仅次于雅加达国际机场。东加省省长曾主动向中央政府建议，将新首都迁往巴厘巴板市。印尼总统佐科在过去两年里，曾多次以各种名义前往该市视察工作。

迁都之事涉及国本，对一国政治、经济、社会各个方面将带来巨大影响，也将触动无数利益集团的既得利益，这也是印尼每届政府上台时都鼓噪迁都却无疾而终的根源所在。印尼政府作为一个效率较低的弱势民主政府，推出一个迁都的“千年大计”实属不易，难度很大。印尼政府30年前就提出要在首都雅加达修建地铁，然而直到今天唯一一条在建地铁仍未完工。2015年印尼与我国签订雅万高铁建设协议后，开工仪式已举办过多次，然而至今征地工作尚未完成，高铁建设陷于停滞。此外，印尼人民对于苦难和低效的耐受力非同寻常，只要雅加达一日不沉于地下，他们就将继续在这座城市生存下去并怡然自得。从这个角度看，佐科总统雄心勃勃的“迁都大计”可能将继续失落下去。