城市环境总体规划的空间管控体系研究——以贵阳城市环境总体规划为例

武娟妮*，孙宁，姚梦茵，卢静

（环境保护部环境规划院，北京 100012）

城市环境总体规划的空间管控体系研究
——以贵阳城市环境总体规划为例

武娟妮*，孙宁，姚梦茵，卢静

（环境保护部环境规划院，北京 100012）

环境空间管控和环境空间规划是我国城市空间规划体系中的短板，我国亟需建立起一套城市环境空间管控体系，来参与城市空间规划体系的建立，进而彻底扭转城市环境污染被动治理的尴尬局面。构建覆盖城市各领域的环境空间管控体系是城市环境总体规划的主要任务。本文梳理了我国环境空间管控发展现状和问题，从城市环境总体规划的角度，在城市层面构建了由环境功能区划、以生态保护红线为核心的严格管控区以及环境承载调控等手段组成的环境空间管控体系，并以贵阳城市环境总体规划为案例，进行了环境空间管控体系的构建。最后提出了实施城市环境总体规划空间管控的政策建议，保障空间管控体系能够落地和发挥作用。

环境总体规划；环境空间管控；环境功能区划；生态保护红线；资源环境承载；贵阳

引言

随着工业化和城镇化的快速推进，越来越多的资源和人口向城市集聚，城市的规模不断扩大。人口和经济要素的空间分布决定了污染物的空间分布，也决定了城市环境问题突出的空间特征，主要表现为城镇连片开发蚕食生态空间、部分区域污染物排放超出环境承载力等区域性、格局性环境问题。然而长久以来，我国环境规划滞后于城市化发展，缺乏对城市空间的管控手段，环境保护规划与措施在空间上不落地，环境对城市发展的约束和引导不足[1]。自十八大提出生态文明建设以来，国家对环境空间管控，尤其是生态空间管控的重视程度逐渐提高，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”，并提出了划定生态保护红线。2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》提出“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”以及“划定并严守生态保护红线”。其后印发的《国民经济和社会发展第十三个五年规划要》《全国生态保护“十三五”规划纲要》等均进一步强调了空间规划体系、国土空间开发保护制度、空间治理体系和生态保护红线。环境空间管控和环境空间规划仍然是城市空间规划体系中的短板，我国亟需建立起一套城市环境空间管控体系，来参与城市空间规划体系的建立，进而彻底扭转城市环境污染被动治理的尴尬局面。

1 我国环境空间管控发展现状

1.1 现行空间规划中的环境空间管控

我国现行的空间规划体系以主体功能区划、城乡总体规划和土地利用总体规划为主。主体功能区划目前主要在全国和省级层面开展，根据不同区域的资源环境承载能力，划定“四区”（优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区），确定不同区域的主体功能，从宏观上引导分区的开发方向和强度，完善开发政策，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局，自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等重点生态功能区划入禁止开发区。城市总体规划从城市建设的角度出发，规划范围主要为中心城区，通过划定“四区七线”（“禁止建设区、限制建设区、适宜建设区、已经建设区”和红、绿、蓝、紫、黑、橙、黄7种控制线），明确中心城区禁止、限制和适宜建设的地域范围，具有重要生态和环境价值的空间划入禁止建设区。土地利用总体规划从节约和合理利用国土资源的角度出发，规划范围为整个市域，划定“三界四区”（城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界和允许建设区、限制建设区、管制建设区、禁止建设区），同样把具有重要生态和环境价值的空间划入禁止建设区。以上规划的出发点主要为区域开发建设和土地利用，非生态环境保护的视角，虽然对环境保护也有所考虑，但是份量较轻，保护的范围不全面。此外，由于事权限制和规划调整对象的局限，城市总体规划和土地利用总体规划对非建设用地的空间管制作用非常有限，相关管控政策缺乏操作性[2]。主体功能区划主要起引导作用，管控力度不强，列入禁止建设区的生态功能区类型较少。此外，大部分城市尚未开展主体功能区划，省级甚至国家级的主体功能区划在城市层面的作用有限。

1.2 环境空间管控的发展现状

目前专门的环境空间管控仍以单要素专项环境功能区划为主，如水环境功能区划、大气环境功能区划、生态功能区划等，仅在该要素的范围内进行分区管控，对环境保护发挥了一定的作用，但是由于缺乏对生态环境、社会经济和人类健康等因素的综合考虑，环境保护的统筹指导作用有限[3]。在这种背景下，开始了综合性环境功能区划的工作，基于区域的资源环境承载能力，分区制定生态环境保护目标和污染物总量控制、工业布局与产业结构调整等环境管理要求。国家层面首先编制了《全国环境功能区划纲要》，将全国分为自然生态保留区、生态功能保育区、食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区五大类，明确了分区环境功能目标和分区生态保护、环境准入、污染控制、环境监管等环境管控要求[3]。环保部在2012年和2013年共选择了13个省（区）①省级环境功能区划试点：2012年为吉林、浙江和新疆；2013年为河北、黑龙江、河南、湖北、湖南、广西、四川、青海、宁夏、新疆生产建设兵团。开展省级层面的环境功能区划试点工作，积累提炼出了大量基础性做法和实践经验[4]。在城市层面，贵阳、福州、广州等城市通过城市环境总体规划试点②国务院《关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知》（国发〔2011〕42号）提出探索编制城市环境总体规划。2012年环保部开展城市环境总体规划试点，第一批试点城市为大连、鞍山、伊春、南京、泰州、嘉兴、福州、宜昌、广州、北海、成都、乌鲁木齐；第二批试点城市为长治、本溪、铁岭、铜陵、烟台、威海、海口、三沙、贵阳、石河子、沈阳经济技术开发区、平潭综合试验区；第三批试点城市为青岛、贺州、贵安新区和厦门。工作开展环境功能分区研究，新余、鄂州、梁子湖等城市通过编制生态文明建设规划来开展，包头、郑州等城市开展了专门的城市综合环境功能区划研究[3]。环境功能区划是对主体功能区划的深化，对提升环境管理水平、实施精细化管理起到了积极的作用。另一项大力推动的环境空间管控手段是生态保护红线，其最早在2005年广东省颁布的《珠江三角洲环境保护规划纲要（2004—2020年）》中被提出并得到应用[5]，2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中首次正式提出“划定生态保护红线并实行永久保护”[6]。2012年，环保部通过城市环境总体规划试点工作推动生态保护红线的研究和划定，使生态保护红线技术和管理体系逐渐成形[7]。同时，江苏、天津等省市也先后完成了生态保护红线划定[8]。生态保护红线已成为国家生态文明建设的一项战略性制度安排[9]，《全国生态保护“十三五”规划纲要》已明确要求各省份完成生态保护红线划定，并勘界定标。

总体来说，目前主要的环境空间管控手段较为分散，且仍在试点或总结当中，各地结合地方实际开展了环境空间管理策略的探讨研究，并取得一定的实践经验，但目前构建环境空间管控体系方面尚未形成统一的理论体系和操作模式[2]。其次，对城市而言，目前环境空间管控更注重城市生态环境底线资源的保护，如生态保护红线的划定和落地，对其他手段重视度不够。生态保护红线为城市范围内划定的一部分严格保护的区域[10]，是城市范围内的一小部分，最严格的管控结果也仅为不开发不建设的“无人区”，而对该区域以外的区域的生态环境保护不能产生作用。即只能守住城市生态安全的底线，不能从源头形成经济社会和环境协调发展的态势，所以应多种管控手段并重，综合利用和优势互补。

2 城市环境总体规划的空间管控体系构建

城市环境总体规划是城市人民政府以当地自然环境、资源条件为基础，以保障行政区域环境安全、维护生态系统健康为根本，通过统筹城市经济社会发展目标，合理开发利用土地资源，优化城市经济社会发展空间布局，确保实现城市可持续发展所做出的战略部署[7]。城市环境总体规划的最大特征是空间规划和统领性的总体规划，构建覆盖城市各领域的环境空间管控体系是城市环境总体规划的主要任务。总体思路上，城市环境总体规划的空间管控体系应覆盖生态、水、大气、土壤等环境要素，宏观上起到对经济社会的引导作用，微观上具备管控的有力抓手，形成一个有机的整体。综合目前环境空间管控的进展，城市环境空间管控体系应由三种手段组成：城市环境功能区划、严格管控区和环境承载动态调控，对城市空间进行全方位的定位、约束和引导，如图1所示。

图1 城市环境总体规划的空间管控体系

一是顶层的城市环境功能区划，管控范围为整个市域。城市的面积较广，不同区域的生态环境条件和经济社会发展水平具有一定的差异性，生态环境问题的空间异质性决定了要构建差异化的环境管理机制，所以应首先在大尺度上，依据不同地区在环境结构、环境状态和环境服务功能的分异规律，划分自然生态保留区、生态功能调节区、食品安全保障区、聚集发展维护区、资源开发引导区等类型区，分析确定不同区域的主体环境功能，并据此确定差异化的保护和修复的主导方向，执行相应的环境管理要求，从战略层面指导城市分区发展。

二是严格管控区，管控范围不仅包括生态保护红线，还应覆盖水、大气和土壤等环境要素。划定生态保护红线和水、大气和土壤等环境质量红线区，将城市生态、水、大气和土壤中的极重要区、极敏感区和极脆弱区进行严格保护。需勘界定标，出台明确的管控措施。该区域的约束力最强，是环境空间管控最有力的抓手。此外，考虑到这种底线控制法将环境问题压于一线，一旦突破底线将难以恢复和补救，应有一定的过渡地带[11]，所以应在红线区外划定一定的黄线区，并制定相应的管控措施。

三是环境承载动态调控，管控范围为超出环境容量承载能力的城市水体流域和大气环境区域。该手段实现的基础是对各环境单元的环境容量的识别，由于环境容量随着自然条件的改变而改变，环境承载还随着污染物排放量的增减而变化，所以该管控手段是动态的。根据水和大气环境容量和承载状态，实施动态调节性措施，严格限制环境容量超载区增加污染排放，引导工业企业向环境容量较大的区域转移。该区域的约束力要弱于严格管控区，但是管控范围可以涉及非严格管控区内的区域，手段更灵活，是城市环境空间管控必不可少的组成部分。

3 贵阳城市环境总体规划的空间管控体系

3.1 贵阳市环境空间管控现状

在第二批城市环境总体规划试点城市中，贵阳市是西部生态脆弱城市的典型代表，喀斯特地貌极度发育，生态环境极其脆弱敏感。近年来贵阳市城市化进程较快，城市迅速扩展蚕食生态空间的现象突出，造成部分地区生态系统功能退化明显。污染物排放的空间不均衡性突出，部分水体的水环境容量和部分区域的大气环境容量超载严重。在编制环境总体规划之前，贵阳市仅开展了生态环境功能区划、水环境功能区划和大气环境功能区划等专项环境功能区划，覆盖范围不全面，且管控措施约束力较弱，对资源环境的空间布局缺乏有效综合协调。随着贵阳市开发的提速，对完善和系统化的城市环境空间管控的需求越来越迫切。下面以贵阳市为案例，结合贵阳城市环境总体规划，分别从城市环境空间管控体系的三个方面进行构建。

3.2 贵阳城市环境总体规划的空间管控体系的构建

3.2.1 环境功能区划

贵阳市的环境功能区划以自然生态环境、产业结构和布局为基础，衔接了城乡总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划等相关规划，以行政单元，划分生态保育区、环境风险防范区和环境质量维护区。北部的开阳县和息烽县为生态屏障保育与环境风险防范区，环境功能为保障区域生态安全、维护水源涵养、调节区域气候、维持生物多样性等，尽量减少社会经济发展对自然生态环境的大规模扰动和破坏，尽量维护和提升生态功能价值。该区域的环境管理政策为生态保护优先，强化生态红线管控和生态修复，保障长江支流乌江的流域生态安全，重点开展增强生态涵养和生态保护功能的建设项目。西部的清镇市和修文县为环境安全保障区，环境功能为维护区域水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性保护等，防治沙漠化、土壤侵蚀、石漠化、土壤盐渍化等生态风险，平衡经济建设与生态环境保护之间的关系。该区域的环境管理政策为保护与发展并重，强化生态修复和水体保护，引导农业、工业和旅游业合理布局和生态化、绿色化发展。南部的六区为城市环境维护区，环境功能是为社会发展、经济建设、科研教育、旅游度假和文化精神生活等提供承载、容纳、欣赏、休闲的环境空间，提供水源供给和废弃物处理，调节局部气候，维持生物多样性。该区域的环境管理政策为优化发展，强化资源节约和环境质量改善，控制人口总量，严格管控工业污染和机动车污染，完善基础设施建设。同时，各区域分别制定了与政策相适应的环境目标和指标。

3.2.2 生态保护红线和环境质量红线区

贵阳市生态保护红线划定以《生态保护红线划定技术指南》为依据，包括贵阳市法定生态环境保护区（自然保护区，风景名胜区，森林公园，饮用水水源一、二级保护区，湿地保护区，林业生态红线等），生态评价得出的生态环境极重要区、极敏感区和极脆弱区等区域。在生态保护红线内，根据红线类型实施分类管控措施，严禁实施对主导功能产生破坏和重要影响的建设行为，严格控制对次要生态功能产生影响和破坏的建设行为。贵阳城市环境总体规划中划定了生态保护黄线，作为生态保护红线的缓冲，同时提出了相应的管控措施。

贵阳市的环境质量红线区主要为水环境质量红线区和大气环境质量红线区。水环境质量红线区根据管控的严格程度不同分为两级：一级红线区主要包括饮用水源一级保护区和源头水水体及上游最小水文控制区，二级红线区包括饮用水源二级保护区、环境功能类别为Ⅱ类的水体和湿地保护区。水环境质量红线内实施分级管控措施，一级红线区内严禁开展与供水设施和保护水源无关的建设活动，二级红线区内可以存在一定程度的开发建设活动，但严禁向水体排放污染物。大气环境质量红线区的出发点是保障公众健康，基于贵阳市的人口分布以及气象流场特征，纳入城市人口聚集区和环境空气质量一类功能区、城市主导上风向地区和大气环流通道以及大气污染物自净扩散能力差的地区。大气环境质量红线区严禁使用高污染燃料，严禁新（改、扩）建高污染项目，并加强对现有污染源的总量管控和达标排放监管。水和大气环境质量管控区也都划定了黄线区作为缓冲。

3.2.3 环境承载动态调控

大气污染物承载方面，通过对10区（市）县的污染物（SO2、NOx、PM10）承载率进行评估，发现部分区域尤其是主城区已严重超载。对此，贵阳城市环境总体规划提出了控制新建废气排放项目、对现有大气排放项目应实行更加严格的大气污染物排放总量控制、加大污染防治水平低下企业的清理整顿和关停淘汰力度等措施，引导大气污染项目退出大气环境容量超载区，向富余区转移。在水污染物承载方面，通过对贵阳市29个水环境控制单元的污染物（COD和NH3-N）承载率进行评估，发现部分控制单元容量严重超载，部分为一般超载。贵阳城市环境总体规划对严重超载区提出了调整产业结构和布局，关停规模小、产值小、排污大的企业，严禁新建、改建、扩建增加水污染物排放的项目等措施，对一般超载区提出了优化产业结构，限制新建水污染物排放项目等措施，引导水污染项目退出水环境容量超载区，向富余区转移。

4 落实城市环境总体规划空间管控的保障措施

上述城市环境空间管控体系构建目前仍以理论构想为主，需配套相应的保障措施，才能使管控措施真正落实，起到相应的约束和引导作用。

4.1 推进环境空间管控体系与相关规划的“多规融合”

相比于城市总体规划、土地利用总体规划的空间管控，环境总体规划的空间管控起步较晚，缺乏法律依据的支撑。为了增强环境空间管控的约束力，应推进环境总体规划与相关规划在空间管控体系上的融合。环境总体规划的生态保护红线与城规的“四区七线”、土规“三界四区”、城市基本生态控制线等衔接，城市总体规划和土地利用总体规划在规划城市空间布局时充分考虑环境质量管控区的管控要求。此外，环境功能分区应与城市分区功能、土地利用功能分区进行衔接[1]。

4.2 环境功能区划的保障措施

为了推进环境功能区的差异化发展，应建立基于环境功能区划的差异化的领导干部环境保护绩效考核，《“十三五”生态环境保护规划》明确提出以市县级行政区为单元，实施差异化绩效考核[12]。以贵阳市为例，北部生态屏障保育与环境风险防范区应将森林覆盖面积、生态建设成效、土壤环境质量改善、水环境质量改善和环评制度执行情况纳入环境保护绩效考核重点内容；西部环境安全保障区应将水体保护、生态建设成效、工业污染、农业面源污染以及城镇生活污染治理纳入环境保护绩效考核重点内容；南部城市环境维护区应将水环境改善、大气环境质量改善纳入环境保护绩效考核重点内容。

4.3 生态保护红线和环境质量红线的保障措施

制定生态保护红线和环境质量红线区的保护目标与管理要求、生态补偿办法、环境准入准则、监督考核办法、违法处理办法以及相应的责任机构，建立红线范围内关闭搬迁改造清单和工作计划。成立由市长负责、相关部门为成员的生态保护红线综合联席管理机构，将生态保护红线和环境质量红线纳入城市主要规划以及各部门的监督管理范围之内。制定实施考核管理办法，对区县人民政府保护生态保护红线和环境质量红线的成效开展绩效考核。重点考核生态保护红线区和环境质量管控红线区的面积变化、生态保护红线区内生态系统结构变化、水、大气、土壤红线区内的环境质量变化，以及管理政策落实情况等。

4.4 环境承载调控的保障措施

建立环境承载能力的监测、评估、调度、预警等全过程制度。开展生态环境承载力预测预警评估，以流域区域生态环境质量状况及其变化、损害健康的重点污染源和污染物排放情况为基础构建监测预警机制，对环境容量超载区域及时“亮红灯”和“亮黄灯”，及时调整产业准入政策和审批政策等。以环境容量及污染物排放总量控制倒逼产业转型升级，引导城市建设和重大产业布局向环境容量较大的区域发展。

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Research of Urban Environmental Spatial Management System of Urban Environmental Master Plan—Taking Guiyang Urban Environmental Master Plan as an Example

WU Juanni*, SUN Ning, YAO Mengyin, LU Jing
( Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012 )

Environmental spatial management and environmental spatial plan are weak points of the urban spatial plan system in China. The environmental spatial management system should be built up to complete the urban spatial plan system, and to convert the situation that environmental pollution control plays a passive role. Building environmental spatial management system covering all areas of the city is the main task of urban environmental master plan. Progress of urban environmental spatial management is reviewed in this paper, and the problems are analyzed. Based on the current progress, an environmental spatial management system of the city is built up in the view of environmental master plan, which including environmental function zoning, urban environmental restrict zone centered by ecological red line, and environmental bearing regulation, and Guiyang city is taken as a case study. In the last, suggestions are proposed to promote the implementation of the environmental spatial management system of the city.

urban environmental master plan; environmental spatial management; environmental function zoning; ecological red line; environmental bearing capacity; Guiyang

X321

1674-6252（2017）06-0084-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.084

贵阳市政府支持的“贵阳城市环境总体规划”。

*责任作者： 武娟妮（1984—），女，硕士，工程师，主要从事环境规划与管理研究，E-mail：wujn@caep.org.cn。