PPP模式下项目财务管理的若干思考

苟方忠

PPP模式下项目财务管理的若干思考

苟方忠

PPP模式近年来正在如火如荼地运行之中，在实际发展中呈现出诸多的弊端和问题。本文分析了PPP项目的特点，阐述了 PPP模式下项目财务管理存在的缺陷，探索了提升PPP模式下项目财务管理质量的对策。

PPP项目的特点

合同成为约束双方行为的主要手段。PPP项目的参与主体包括政府主体和社会资本主体两方主体，二者参与项目合作和项目建设的初衷是完全不同的。政府主体强调项目建设的公益性和社会性，社会资本则具有更多的逐利性和经济性。项目开展目的的差异必然导致其项目过程中行为的不同。通过签订合理的、兼顾双方利益的合同，政府和社会资本的行为都能得到有效的约束，进而严格地控制项目开展全过程。政府在追求项目公益性和社会性的同时不能侵害社会资本获取经济利益的诉求，社会资本在追求利益最大化的进程中也要保护项目的公益性和社会性要素。

合作双方资源共享、优势相长。鉴于PPP项目是由政府和社会资本共同合作完成的，合作双方属性的不同也导致了合作双方掌握的资源出现了差距。政府在PPP项目合作中具有行政资源和国家政策上的信息优势，而社会资本则在PPP项目合作中具备技术管理和经营管理资源上的优势。所以，在PPP项目合作中，双方进行资源共享和信息互通是至关重要的，这样才能提升项目建设的效率和质量。双方互惠互利应当以充分把握双方项目开展目的为前提，社会资本帮助政府实现项目的公共性，政府则尽最大可能满足社会资本的利益需求。政府需要在互惠互利的过程中端正自身态度，对社会资本经济利益的获取进行合理性控制，规范自身行为合理性。

合作双方关系复杂。PPP项目最为明显的一个特征就是政府和社会资本之间的关系比较复杂，在PPP项目的前期启动和项目计划阶段，政府需要在其中起到主导作用，帮助完成项目可行性的研究。在项目建设和开展的过程中，政府和社会资本将共同进行管理，二者在管理过程中需要进行多部门的对接、合作和交流，整个项目建设之中可能牵涉到较多的行政单位和部门，合作关系就变得愈加复杂和繁复起来。

PPP模式下项目财务管理存在的问题分析

PPP模式近年来在我国得到较大程度的普及和应用，一方面加快了社会基础设施建设进程，另一方面则使得社会资本变得更具有活力和生命力，促进了社会经济的持续进步和发展。但是PPP模式在我国的应用历史相对还比较短，PPP建设机制、制度完善之路依然还需要付出较大的努力，这导致了PPP项目在开展过程中存在着较多的问题。总的来说，PPP项目财务管理存在如下问题：

资金管理缺失。PPP项目开展过程中普遍存在着资金管理力度不足的问题。比如一些项目不能及时进行资金拨付，导致项目进度受到波及和影响；一些项目则将多余资金完全闲置，降低了资金的使用效益。

财务预算体制不完善。政府和社会资本在项目建设过程中均存在不同程度的不重视预算管理的倾向；此外，很多PPP项目对预算法的最新内容了解得不甚清楚，自然也缺乏执行预算法的执行力，难以对项目进行全过程预算管理，使得项目在建设过程中出现资金管理不力的现象，造成了资金的浪费和成本的虚增。政府和社会资本还存在着成本管理意识单薄的问题，在建设过程中资源浪费的现象比比皆是，最终使得双方利益受损。

社会资金融资体系不完善。PPP模式下的项目建设和开展需要大量的资金支持，而其中很大比重的资金来源于社会资本，这样社会资金融资体系中的不完善和不健全也直接影响了PPP项目财务管理效果和绩效。另外，PPP项目自身的公共性和公益性也使得资金需要在一定的周期内得到回笼，如若不然，就会产生额外的融资成本并必须承担一定的法律责任，社会资本主体的利益自然也就会受到侵害。

财务风险控制力度薄弱。政府和社会资本在过往的项目建设中都不大重视财务风险的管理和控制，这导致了在PPP项目中，财务风险的触发是不可避免的。PPP项目受到建设周期、所需资金的限制，往往会导致政府与社会资本之间不能及时收回投资，如果没有做好防护措施，就可能带来较为严重的后果。

提升PPP模式下项目财务管理对策的若干思考

构筑科学的风险分担机制。风险分担机制使得合作双方都能够重视风险防范工作，并能将对方的风险降到最低作为风险控制主要目标。社会资本融资风险是很多PPP项目在运行中面临的主要风险。首先，如果资金回收周期超过社会资本预期时间，那么就会导致难以偿还到期债务、资不抵债等风险；其次，如果市场环境发生变化，项目在建成之后的盈利能力可能难以达到事先预期，社会资金的使用效益也大打折扣。风险分担机制能够将PPP项目中的风险进行合理的分配，各个项目主体都能意识到自身在项目建设过程中可能面临的风险，通过完善的风险防范措施来将风险发生的可能性降到最低。

注重资金管理。在PPP项目建设前期要做好预算分析，实施全过程预算管理，对项目建设过程中所需的资金进行科学合理的估计；在项目开展过程中需要加强资金管理，逐步完善预算管理体制，对资金的支出进行合理的控制；在项目投资之时就要进行投资管理，对市场环境进行预测和分析，评估项目的盈利状况和先进流量状况，估算项目资金回收周期，为资金主体之间的合作构筑和谐的关系和环境。

重视成本管理。在PPP项目建设的全过程中进行成本控制，在项目建设之初就对总成本报表进行评估分析，对其中不合理的地方进行及时的修正的改善。对项目建设过程中的成本控制要高度重视，把握每一笔资金支出的用途和方向，提升资金的使用效益和使用规范性。重视项目建设过程中的资金管理，避免出现资金闲置的情况，并且对未来可能发生的财务风险进行合理评估，及时做好预防措施，如资金紧张造成的经营风险等。

（作者单位：中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司）