傲慢与偏见——“一带一路”风险认知与防控

◎周易茗

傲慢与偏见
——“一带一路”风险认知与防控

◎周易茗

“一带一路”是习总书记提出的促进中国改革开放和全球经济合作的战略方针。近年来，“一带一路”已取得了丰硕的成果，但其发展过程中仍存在诸多困难。本文通过分析指出法治化是有效保障“一带一路”运行的有效途径，能够确保“一带一路”在全球范围内顺利实施。

无论对于世界，还是对于中国，神秘面纱下的“一带一路”就像是一片未开垦的沃土，一旦精心耕作，未来将繁花似锦。一带一路是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路经济带”的简称，是2013年中国国家主席习近平在哈萨克斯坦的纳扎尔巴耶夫大学和印度尼西亚的国会分别提出的倡议，习近平总书记指出，“我国周边外交的基本方针，就是坚持以邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，突出体现亲、诚、惠、容的理念”。“要同有关国家共同努力，加快基础设施互联互通，建设好丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路”。

三年来，沿线各国合作不断开花结果，新亚欧大陆桥、中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊、中蒙俄经济走廊等经济合作带的建设以及中国-东盟自贸区、中国-南亚区域合作联盟、中国-海湾合作委员会成员国、中国-欧盟等重点区域的贸易投资自由化为“一带一路”添砖加瓦。一带一路建设硕果累累，得到了快速发展，迄今成为最受欢迎的国际公共产品，也是目前前景最好的国际合作平台。习近平总结一带一路建设“从无到有、由点及面，进度和成果超出预期。2017年5月15日，习近平总书记在北京雁栖湖举行的“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会上发布了联合公报与项目清单，向世界展示了一带一路的成果。

一带一路建设并非一帆风顺，产生伊始即遭受到相应的质疑。有学者认为一带一路是中国版的马歇尔计划，其与美国60年前的马歇尔计划从经济到地缘政治视角都有异曲同工之妙，马歇尔计划意在通过经济援助、制度的安排设计、国际规则的制定，谋求对欧洲事物的主导和美国的霸权优势，一带一路也是综合利用中国对一带一路就沿线国家的经济援助、投资以及贸易手段减少中国的外汇储备、缓解基建领域的产能过剩、推动人民币国际化。有观点指出一带一路是为了恢复中国古代朝贡贸易的新版朝贡体系，其本质在于建立和维持政治关系而非贸易关系，古代丝绸之路贸易的基于“厚往薄来”原则，贸易的具体方式也具有外交仪式性，现代的一带一路在政策导向、交往方式上呈现出与古代丝绸之路相似的倾向，且一带一路沿线国家对中国的期待也是希望中国对其提供物质和资金方面的援助。有学者担忧一带一路是国际关系史上最大的烂尾工程，中国把22个阿拉伯国家、5个中亚国家、10个东盟国家及54个非洲国家看作一个整体，其中原则性倡议多过可操作性内容， 并且一带一路倡议提出以来，在与沿线国家的合作过程中产生的摩擦不断，如中泰铁路合作项目的波折，中国建设缅甸深水港以及缅甸西部皎漂经济特区工业园区项目的阻力、印度高铁未按期投入运营、中企承建东南亚大型基础设施项目工程延期等。

也有学者认为一带一路不是画饼充饥，中国与“一带一路”沿线国家有良好的共同投资与合作基础，在过去十年中，中国与“一带一路”沿线国家的货物贸易年均增长19%，高出同期中国对外贸易平均增速4个百分点，并且中央的顶层设计以及金融支持机构亚洲基础设施投资银行与丝路基金的设立和治理机制的建立，显示中国政府用实际行动证明一带一路不仅仅是仰望星空，而且是脚踏实地。经济学家贾根良运用毛泽东“农村包围城市”的革命经验和进化生物学“异地物种形成原理”为一带一路探索提供了历史和自然史的基础，指出一带一路战略是适合中国国情的经济崛起之路的探索。地缘政治学家威廉·恩道尔认为一带一路是古代丝绸之路的传承与延续，是实现中国梦的重要内容，而且能加快域内国家在经济、政治、军事等领域的合作，最关键的是，中国在欧美经济风雨飘摇的关键时刻、发达国家的消费市场迅速衰退和停滞的重要节点，为引领发展中国家实现经济崛起，给世界提供的一项充满东方智慧的共同繁荣的发展方案。

应该说，一带一路是适应经济全球化的新趋势，即经济全球化的重心从多边主义转到区域主义。是通过区域经济合作参与经济全球化，扩大对外开放的一项举措。中国的对外开放经历了三个发展阶段，第一个阶段是1978～1991年以沿海区域开放为重点的探索开放阶段，在这个阶段主要是政策性对外开放，选择一些领域、区域、行业在一定限定下开放；第二个阶段是1992～2000年，以加入WTO为标志的制度性对外开放。系统地接受了外部给定的国际规则，按照这套国际规则全面改造国内的规则，这个阶段是对外开放加速向纵深推进和全方位区域开放格局基本形成阶段。进入第三个阶段，意味着不仅是对外开放，而是在全球经济中发挥引领作用，从被动接受国际规则、适应国际事务，到积极主动参与规则的制定、新兴区域合作的建立。既然一带一路是一种新型区域经济合作机制，那么与传统的区域经济合作机制有何不同？传统的区域经济合作机制包括部门一体化、优惠贸易安排、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟、完全经济一体化，一带一路不同于现有的区域经济合作机制，在合作理念、目标、合作载体、合作机制上都难以简单归入传统的区域经济合作机制。这个新型的区域合作组织旨在“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通”，秉持“共商、共建、共享”的原则，不是曲高和寡的独奏曲，而是气势磅礴的交响乐。一带一路作为中国经济全球化的重大变革，为沿线国家优势互补、开放发展、国际合作提供了新的平台，随着一带一路的深入推进，实施“一带一路”倡议面临的风险挑战再次引发了学界的热烈讨论。一带一路建设必须走法治化道路、法治要贯穿于“一带一路”实行全过程、通过法治化以防范“一带一路”实施当中的政治、经济与法律风险已经形成基本共识，但一带一路涉及65个国家和地区，各国政治环境、经济发展水平、宗教文化、法治状况千差万别，其中有15个国家未缔结《承认及执行外国仲裁裁决公约纽约公约》，有14个国家非WTO成员国，有33个国家游离于任何区域组织之外并且涉及四大法系，比如大陆法系、海洋法系、伊斯兰法系和社会主义法治体系。希冀60多个国家和地区用一部成文的或不成文的法律来调整无异于天方夜谭。因此，对于具体如何实现法治化尚在探讨之中，还没有明确可行的方案。

一带一路的法治化可以落脚到“软硬兼施”上，软既软法，硬即硬法，重点放在软法上。法有调整社会关系，指引主体行为和保障主体权利的功能，法有确认和维护一定秩序、利益和正义的价值。” “原则上无法律约束但却有实际效果的行为规则”被称之为软法，在欧盟法语境下，软法作为促进欧盟一体化的一种新的治理规则工具而被广泛应用。软法通常作为欧盟立法的准备性和信息提供性文件（如绿皮书、白皮书、行动纲要等）、解释性和决策性文件（为解释和适用现有共同体法律提供指导性原则）以及导向性文件（主要表现为建议和行动守则等，旨在为进一步实施共同体的目标和政策提供指导）。在国内法语境下，有美国学者将其界定为：“立法机构没有依循宪法程序或其他法律制定程序而制定的规则。软法在外延上包括国家立法中的柔性规则以及政治组织规则、社会共同体规则。（我国的软法形式主要有：公法的基本原则，已经形成和正在形成的宪法行政法惯例；执政党的党内法规；宪法、法律中的宣示性、倡导性条款；已经形成和正在形成的公民社会规则；司法判例；行政执法基准。（软法在推进国家治理现代化中的作用），尽管国内外对软法的理解和定义有所不同，但软法的基本特性是一致的，即：“无法律约束力”和“有实际效果”。“一带一路”国际合作软法保障机制的规范形式表现为谅解备忘录、倡议、决议、宣言、标准、指南、建议、行动计划、行为准则等。虽然软法并不具备国家强制实施的保障，但是软法是双方或多方达成的意向性的合作，是双方基于共同价值的考虑而形成的，通常会认真对待，正如“建议不能造法，但即使在法律辩论中你也不能毫不迟疑地劝告政府忽略这些建议。并且有学者通过观察经合组织（OECD）的治理实践，得出结论：软法控制和软法措施（如对话、社会排斥等）比法律制裁更为有效，更受欢迎。

因此，“一带一路”国际合作软法保障机制可以借鉴美国的 “管理过程模式”，“管理过程模式主张通过提供信息和国家能力建设资源，可以改变不遵守国际法律规范的国家的偏好，说服其遵守。有效的“管理过程模式”可采用的制度工具包括：数据的收集与报告、核查与监督、争端解决、透明度、能力建设、审查与评估。整个管理过程的实施不依赖于强制制裁，而依赖于国家对被“隔离”于国际网络的恐惧，对大多数国家而言参与这一国际网络已成为其国家安全与经济福祉的中心所在。

（作者单位：湖南省委直属机关党校）