福州市低效工业用地调查现状及对策

朱 凡 张 琳

福州市低效工业用地调查现状及对策

朱 凡 张 琳

为贯彻落实最严格的节约用地制度，切实提高推动资源使用效率和效益，主动适应经济发展新常态，国土资源部重点部署，在全国选取有代表性的城市开展低效工业用地的摸底调查工作。本文通过对福州市工业用地低效利用情况的调查，以分布情况、表现形式等几方面来分析成因，并解读近几年部分县区采取措施的典型案例，剖析解决问题的思路，由此提出下一步的工作意见。

根据福州市统计局数据统计，2016年全部工业增加值1982.80亿元，比上年增长6.9%。规模以上工业增加值增长7.7%。在规模以上工业中，分经济类型看，国有控股企业增长3.5%，大中型企业增长8.2%；国有企业增长24.1%，集体企业下降3.8%，股份制企业增长7.5%，外商及港澳台商投资企业增长7.2%；私营企业增长10.0%。分轻重看，轻工业增长10.7%，重工业增长4.8%。分门类看，采矿业下降7.3%，制造业增长9.7%，电力、热力、燃气及水生产和供应业增长1.3%。工业产品销售率96.7%，比上年下降0.2个百分点。以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为重点的供给侧结构性改革，经中央经济工作会议定调后，在全国持续进行。同期，国土资源部办公厅下发《关于开展低效工业用地调查清理防止企业浪费土地的函》，紧接着福建省国土资源厅传达《关于转发部办公厅开展低效工业用地调查清理工作的通知》等文件精神，随即，福州市也全面铺开了全市低效工业用地调查清理工作。

低效工业用地调查工作开展情况

在国土部、省国土厅下发一系列文件后，福州市政府高度重视，依托市国土局、经信委、各县（区）政府及工业园区管委会等相关部门，立即对低效工业用地摸底调查工作进行部署，安排具体分工和时限要求等有关事项。

为全面、客观清查全市低效工业用地情况，我市切实采取有效措施开展摸底调查工作，一是给各县（市、区）国土局、分局下发通知，要求及时向当地政府汇报，会同各工业园区管委会、乡镇（街道）辖区内工业用地逐宗开展摸底调查认定工作，并对本辖区低效工业用地利用情况进行初步分析，为下一阶段的清理处置工作打好基础；二是成立专门工作小组，负责指导本次摸底调查工作，并组织专人负责汇总上报相关数据并形成书面分析报告。

我市低效工业用地的基本情况

经调查认定，我市属于低效工业用地的地块共59宗，面积3019.92亩。低效工业用地共有五种表现形式，其中：“容积率、建筑密度低于现行国家标准或停产至今一年以上的”有23宗；“按照合同约定完成了全部开发建设，但竣工验收后一年以上未投产及投产后停产至今一年以上的”有19宗；“中止开发建设满一年但未构成闲置的”有10宗；“生产效益低，属于低效利用的”有5宗；“已建成投产但容积率、建筑密度低于合同约定的”有2宗。低效工业盘活利用方向多以“原项目追加投资”、“政府收储”的方式为主，预计年限在三年左右。

低效工业用地的成因

政府原因。一是规划影响。部分项目受铁路、城市道路、高压线、市政管道等基础设施的修建、拓宽改造等因素的影响，在具体规划调整方案未定前无法动建。二是政府相关部门招商心切，对项目预审把关不严，有些企业项目可行性方案不够严谨，投资项目的资金不够雄厚，容易造成资金链断裂，而导致投资项目中途流产，造成工业项目用地低效利用。

企业原因。一是企业缺乏资金、开发能力不足，导致项目无法如期如约完成建设、投产。二是企业市场预期不足，项目产品供求市场发生较大变化而无法继续投资，影响生产效益。三是因市场经济形势发生变化，企业经营困难、效益不佳而停产或转让，企业长期不创造效益也无税收贡献，造成低效利用工业用地。四是土地资源配置不合理，缺乏一套科学合理的用地定量机制，企业申请用地面积大大超过其用地需求，造成土地批多用少。五是企业未及时办理后期手续，在办理规划、建设、人防、消防等相关手续中时间过长，造成没有按照合同约定进行开发建设。

低效工业整改措施

出台多项政策，推进园区发展。2015年，福州市政府出台《关于贯彻省政府促进工业创新转型稳定增长十条措施实施意见的通知》，提升园区综合水平，节约集约利用土地。盘活企业存量建设用地，在符合规划和安全要求、不改变用途的前提下，利用现有工业用地开发建设多层厂房需要增加容积率的，不再增收土地价款，免收城市基础设施配套费用。2007年2月，福州市委市政府出台了福州市推动新一轮经济创新发展十项政策。借助政策，福州市将进一步引导工业企业、产业园区加快品牌建设步伐，助推实体经济实现质量品牌提升，推动省、市提升质量推进供给侧结构性改革工作会议有关精神落到实处，为质量强市建设增添新动能。这些政策出台，使我市工业园区发展各具特色的发展布局初步形成，产业集聚效应逐步显现，转型升级步伐逐步加快。

严格工业用地审批，加强跟踪监管。对引进的工业项目，要严格审查，不断规范土地出让行为，从源头控制工业土地低效利用现象。我市将进一步加大工业用地批后监管力度，督促用地单位按合同履行开、竣工时间和建设标准，加快已供土地的开发建设速度，不断提高土地总体利用率。

加强动态巡查，查处非法行为。会同发改、住建、商务、消防等部门对于未达到相应的规划指标、生产中止又利用厂房向社会出租的工业企业，加强监管，通知责令整改。

按照规划布局，收储低效用地。采用市场收购和行政措施相结合的方式，逐步实施低效工业用地的退出机制。根据国民经济发展规划、城市规划及土地利用总体规划要求，对全市范围内低效利用的工业用地拟定土地收储方案，盘活利用低效用地。

盘活低效工业的典型案例

马尾区收储低效用地。对长期低效利用工业用地项目，马尾区以政府为主导，在与企业充分沟通、协商的基础上，由政府依法收购，纳入政府土地储备库，按经济发展新常态的要求，在符合土地利用总体规划和城乡规划的基础上，择机推出区储备土地，引进优质企业和项目，不断提高区土地总体利用率，发挥土地利用的最大效益。福建革新机械厂因市场经济形势变化及自身经营不善，长期亏损，濒临破产，属马尾区低效工业用地。区土地发展中心与该企业充分协商，在解决好企业下岗职工后顾之忧的前提下，将该低效工业地块收购，纳入马尾区土地储备库。根据市场需求，区政府在规划用途调整的基础上重新公开出让，既盘活了低效工业用地，又获得可观经济利益和社会效益。

福清市盘活利用土地。针对低效用地的不同情况，福清市镜洋镇采取了协调收回出让、分割转让（租）、嫁接合作等综合措施，探索走出了一条“腾笼换鸟”、调优产业结构的新路子，较大地提升了土地利用率。一是收回闲置土地。针对长期圈而不建、占而不用或建设投入强度未达到总投资25%的闲置土地，综合运用多手段，动员协商收回业主单位土地，并重新出让给其他意向开发企业，有序盘活闲置用地。截至目前，已先后处置闲置土地4宗150亩，引进了永秀鞋业、正源塑胶鞋业、融音塑业、南宾树脂4家企业；正在处置安第斯门多萨公司109亩闲置土地，拟引进专业性康复医疗项目。二是分割转让（租）。针对低效未利用土地较多的在产企业，福清市国土局加大督促检查力度，促其新建标准厂房扩大生产或用以出租，或将未用土地分割转让（租），使有限土地资源得到充分利用。截至目前，先后有亚通新材料公司转让了60.1亩未用土地，引进了全国农业产业化重点龙头企业江西煌上煌集团；利亚塑胶转让了42亩未用土地，引进了福建丰沃科技有限公司；登峰鞋业转让了28亩未用土地，引进了永动工具公司；成丰鞋业转让了12.5亩未用土地，引进了创翔鞋业公司；绿丰现代农业转租了369亩未用土地，引进了26度休闲农庄项目。三是嫁接合作。针对已建成厂房、不愿交出土地使用权、自身又无力经营的企业，通过沟通协调，帮助企业以土地和厂房入股等形式，嫁接改造、合资合作，着力提升低效用地的使用率。目前，先后有福藤重工以124.2亩未用土地入股福工建材公司，力达机械公司以48亩未用土地入股六合鞋业公司，宝山食品公司、永发钢构进行了资产重组，共盘活了未用土地115.8亩。

处置低效工业存在的困难

土地政策因素。一方面，上级政府或部门未出台低效工业用地处置相关政策，缺乏统一的认定标准和处置措施，各地方自行制定的处置办法也各不相同；另一方面，低效、闲置土地认定范围涉及面广，涉及部门多，如低效用地的认定还涉及投资强度、规划指标、投产状况、生产效益、税收等方面，国土部门的职责、职权有限，亟须加强同有关部门的协同和联动，建立和完善相应工作机制。

土地成本因素。近年来土地市场价格飞涨，给政府收购、整合低效工业用地带来很大的成本压力和困难。

处置低效工业的工作建议

制定政策，加强领导。认真贯彻落实省委、省政府《关于进一步加快产业转型升级的若干意见》和《福建省实施〈中国制造2015〉行动计划的通知》（闽委发[2015]11号），统一思想，提高认识，加强政策研究，把加快产业转型升级作为实现经济社会各项事业可持续发展的重要举措来抓。目前我市正在研究加快产业转型升级，节约集约用地的实施意见。同时，建议从国土部、省级政府层面出台相关政策，统一低效用地认定标准，规范处置程序，制定操作性强、程序简便的处置措施，同时由市（县）级政府成立由政府牵头，国土、规划、住建、发改、招商、财政、土地储备等部门组成的集约节约用地工作领导小组，明确各部门职责权限，统筹推进集约节约用地工作。强化盘活低效工业用地与加快产业转型升级工作的领导和协调力度，建立低效工业用地项目资源信息库，为下一步盘活我市低效工业用地工作打下基础。

保障合法权益。充分尊重原土地权利人意愿，保护原土地权利人的合法权益。对依法收回、收购存量建设用地用于再开发的，在依法补偿的基础上，可给予原土地权利人一定数量的奖励，建议出台相关政策或结合实际制订各项优惠政策，来支持低效工业用地再开发。落实土地权利人补偿方案，未征得原土地使用权人同意的，不得强行收回开发。

严格监督管理。要加强低效工业用地再开发改造方案审核报批，严格批后监管，防止再开发中出现新的低效、闲置用地。在制定低效工业用地开发措施时，要加强风险管理，制订严格的工作程序及配套政策，加强社会稳定风险评估和重大项目法律风险评估，有效预防和控制风险。

开展评估考核。每年由主管部门牵头组织实施绩效评估，同时，对全市低效工业工作开展情况进行年度考核制，实行联动审批，发现问题的责令限期纠正整改，确保该项工作规范有序推进。

（作者单位：福州市国土资源局）