“两规”协调下城镇建设用地差别化管理

唐娟+江汶静+邵俊明

摘要：分析了城镇建设用地差别化配置影响因素，提出“两规”协调下的城镇建设用地差别化配置方法。结果表明，①从区域的经济社会水平、集约利用水平、资源环境约束指标和区域未来的发展水平建立评价指标体系；②采用熵权法和Delphi法綜合确定权重，克服了传统方法的主观性，提出了城镇建设用地差别化配置方法；③为兼顾经济和资源双重约束，应对江津区不同的区域实施城镇建设用地增量化管理、减量化管理和存量化管理。

关键词：“两规”协调；城镇建设用地；差别化配置；江津区

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）22-4285-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.22.019

Abstract： The influential factors of allocation of urban construction land was analyzed， and the method of regional allocation of urban construction land below the coordination of “two regulation” was put forward. The results showed that：①A more comprehensive indicator system based on economic society lever，intensive utilization level， resources and environment contains and future development was established. ②The weight of each influential index using the method of entropy and Delphi overcoming the subjectivity of traditional method，and the method of regional allocation of urban and town construction land was put forward.③Considering both the economic and resource， the allocation of urban construction land of different district should carry out different management method，such as incremental management，reduction management and inventory management.

Key words： coordination of “two regulation”； urban and town construction land； differential allocation； Jiangjin district

目前，中国建设用地供给主要是通过新增建设用地指标进行调控，而快速的工业化和城镇化致使各地对建设用地的需求日趋旺盛，全国各地的建设用地快速增长，占用大量良田，严重破坏中国土地利用结构，长此以往，极易造成未来无新增建设用地可分配的窘境[1]。目前新增建设用地指标管理存在普适性过强、差异性不足[2]问题。根据当前的差别化用地政策主体功能区的发展战略，未来中国建设用地应转“守”为“攻”，实行总量控制的区域差别化配置模式[3]，2014年国土资源部提出建设用地“总量控制和减量化管理”战略。所谓差别化的土地管理是指在现有土地管理制度框架下，重点考虑各地土地资源禀赋、发展阶段、产业结构等差异化因素，通过政策、经济、技术等手段，为提高土地资源配置效率，满足市场主体差异化需求，推动土地节约集约利用，实现土地资源参与宏观经济调控等多目标而实施的精细化管理[4]。因此，科学合理地进行建设用地指标分配是研究差别化配置的关键问题。目前，相关学者多单从区域社会经济发展[5]、建设用地集约利用程度[6-8]、边际效益[9-11]、综合效益[12]、基尼系数[13]、比较优势[14-16]、要素贡献率[6，17]、空间开发潜力[18，19]、区域需求度[20，21]的角度，运用AHP法[22]、GEM法[5]、主成分分析法[5，12，21]、DEA法[23]、多因素综合分析法[24]、最小相对熵法[25]、信息熵求和最大化法[26]、分区异步元胞自动机模型[27]及CLUE-S模型[28]等研究建设用地配置。已有研究为建设用地的差别化管理明确了思路和方向，但也存在不足。建设用地指标分配研究为各省（市）国土部门提供建设用地指标分配依据，其考虑的指标应综合全面，同时兼顾“效率与公平”，避免地区差距的进一步拉大。根据《土地利用年度计划差别化管理研究》课题组研究成果[29]，年度土地利用计划指标应弱化经济因素，同时加入产业结构、人口增长速度、环境容量、经济发展时序和土地开发整理复垦潜力等作为参考因素，既提高土地资源配置效率，又满足市场主体差异化需求。

目前，土地利用总体规划中对城镇建设用地的目标分配多选取城镇工矿用地历史变化情况，规划期间城镇人口增加量，历年累计固定资产投资，历年二、三产业增加值，城镇工矿用地利用效益等因素，运用多因素加权予以分解，而城乡土地利用总体规划多基于常住人口予以配置；土地利用总体规划是基于土地资源集约利用，采用“以供定需”的思路，而城乡总体规划是基于较大地满足当地的经济社会发展水平的“以需定供”的思路，因此造成二者在城镇建设用地规模中的矛盾。建设用地指标分配应在满足各区域现状的基础上，综合考虑区域未来社会经济发展水平，“奖优惩劣”。同时由于原规划对指标权重的配置仅采用Delphi法，具有较强的主观性。鉴于此，本研究采用熵权系数法和Delphi法建立评价指标体系，采用多因素综合分析法，从区域评价优先度的角度进行建设用地的区域差别化配置，以提高建设用地指标区域分配决策的合理性、科学性。endprint

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

江津区位于重庆市西南部，长江流域中上游和三峡库区尾端，地处东经105°49′-106°38′、北纬28°28′-29°28′，是重庆西南的门户，长江经济带和成渝城市群的重要节点，全市未来工业化、城镇化的主战场，重庆大都市区的重要组成部分，城市发展新区的战略支点。江津区内功能分区明显，其北部为工业、城镇发展集聚区，中部为农业发展区，南部为林农生态旅游区。全区土地利用总体规划确定城镇工矿用地规模控制在9 000 hm2以内，城乡总体规划确定城镇建设用地控制在13 500 hm2以内，城乡总体规划设置的规模远大于土地利用规划，各镇街城镇建设用地也各有差异。科学测算江津各区域建设用地需求优先度，并据此开展“两规”协调下城镇建设用地指标配置，对促进江津区可持续发展具有重要意义。

1.2 数据来源

采用的数据主要包括研究区域的土地利用数据和经济社会数据，相关数据分别来源于2015年江津区土地利用变更调查结果和2016年江津区统计年鉴。

1.3 技术思路

城镇建设用地规模结构受经济、社会、资源和政策等多种因素的影响，通过总结分析，建立了区域城镇建设用地规模差异化配置指标体系，并根据相关理论构建了区域城镇建设用地差异化配置模型。利用该差异化配置模型对江津区城镇建设用地规模进行综合分析和判断，最终确定江津区各镇街的城镇建设用地配置指标。

2 研究方法与数据处理

2.1 城镇建设用地差异化配置优先度确定

2.1.1 评价指标体系的建立 根据前期对城镇建设用地变化影响因素的分析，遵循指标选取的综合性、全面性、代表性和可获取性原则，从现状、需求和政策三大角度构建指标体系，其中现状指标用于评价其现状建设用地利用的合理性，需求指标用于预测其未来发展所需建设用地，本研究采用主成分分析法得到对建设用地贡献率较大的三项指标。由于政策制度因素不易量化，主要从现状和需求两方面共15项指标构建指标体系（表1）。受江津区各镇街指标数据的可获取性限制，选取其中X1、X2、X3、X4、X6、X9、X10、X11、Y1、Y2、Y3共11项指标构建江津区各镇街城镇建设用地评价指标体系。

2.1.2 数据标准化 为消除量纲差异，使结果更加科学合理可靠，需对指标数据进行标准化处理，采用Max-Min标准化方法对各指标数据进行处理，其原理是将X的原始值x通过Max-Min标准化法映射到区间[0，1]之间，从而得到其标准化后的值x′。

2.1.3 权重的确定 权重是评价因子对评价对象的影响程度或贡献率，权重的客观与否直接关系到评价结果的好坏。计算权重的方法有很多种，包括Delphi法、AHP法、主成分分析法、回归系数法、熵权系数法和均方差法等。现行土地利用总体规划中权重的计算采用的是Delphi法，具有较强的主观性，忽视了数据本身所反映的信息；在综合考虑了权重的主客观性后，建议在权重的计算中采用主客观相结合的权重计算方法。采用熵权系数法和Delphi法相结合的方法计算权重，将二者权重的乘积占乘积和的比重作为最终各指标的权重，计算结果见表2。

3 结果与分析

3.1 江津区各镇街优先程度分析

研究区城镇建设用地配置优先度见表3。由表3可知，全区城镇建设用地配置优先程度存在明显差异，北部工业、城镇发展集聚区整体具有较高的优先程度，尤其以双福街道、珞璜镇和德感街道较高，中部现代农业区次之，南部林农生态旅游区较低。基于城镇建设用地的优先程度对实施差别化管理具有理论与实证支撑，一方面充分发挥部分镇街的领头羊作用，另一方面协调其他镇街稳步前进。其中北部工业、城镇发展集聚区尤其是德感街道、几江街道、珞璜街道是城镇建设用地配置的主战场，发挥着全区未来城镇发展的主力军作用；中部现代农业区的李市镇、石门镇、先锋镇、龙华镇、杜市镇和油溪镇可作为中部地区未来发展的重点乡镇；南部林农生态旅游区可扶持特色产业、发展特色旅游经济，尤其石蟆镇、蔡家镇和柏林镇可作为全区旅游休闲地发展集聚区。

3.2 城镇建设用地配置结果

根据上述方法得到江津區各乡镇城镇建设用地配置结果（表4），并从各乡镇的指标配置结果与“两规”的协调来看（图1），通过本研究方法得到江津区土地利用总体规划的配置结果与城乡总体规划配置结果基本一致，但也存在差异。如江津区城区、双福街道、白沙镇是江津区北部工业发展集聚区，建设用地对经济增长的贡献率较低，其单位建设用地GDP分别为0.04和0.05万元/m2，尤其是双福街道人均建设用地高、集约度低，人均耕地占有量较少、可拓展空间少，未来应通过产业结构的优化调整，支撑经济发展用地更多依靠存量建设用地的挖潜，实施城镇建设用地减量化管理，通过存量建设用地挖潜使建设用地总量得到有效控制；而中部农业发展区的石门镇和杜市镇、南部旅游区的石蟆镇和蔡家镇，虽然经济发展水平不高，但单位建设用地的GDP较高、建设用地对经济增长的贡献率较大，人均耕地占有量较高、可拓展空间足，能够支撑经济增长对建设用地的需求，因此建议提高对该乡镇的城镇建设用地配置指标，实施城镇建设用地增量化管理。对其他各镇街的城镇建设用地指标调整幅度不大。

4 小结与讨论

1）从现状和需求两个方面筛选建立建设用地差异化配置指标体系，该指标体系既考虑了区域的经济社会水平、建设用地集约利用水平和当地资源环境约束指标，也考虑了区域未来的发展水平，评价指标体系更为全面。不再局限于原土地利用总体规划仅从人口、固定资产投资和二、三产业增加值配置城镇建设用地，或城乡总体规划仅从人口和经济配置城镇建设用地，该研究为城镇建设用地的差异化配置提供了更为科学的方法。

2）土地利用总体规划的核心是实行土地用途管制制度，注重区域用地协调；城乡总体规划定位为加强城乡规划管理、改善人居环境，促进社会经济全面协调可持续发展。因此，二者在对同一区域的用地配置中存在差异，造成用地冲突。本研究从“两规”协调的角度出发，对区域城镇建设用地进行配置，有利于化解二者的冲突，实现“两规”协调。endprint

3）不同经济发展阶段对城镇建设用地的需求度不同，应按照经济发展阶段修正城镇建设用地指标的配置，对不同的区域实施城镇建设用地增量化管理、减量化管理和存量化管理。

4）建设用地的差异化配置的影响因素甚多，其中政策因素是重要方面，起宏观调控作用。但政策因素的不可控性较大，未做过多研究，本研究结果仅对江津区建设用地差异化配置提供参考。

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