地方旅游资源保护法规的现状分析与完善对策—以黄山地区为例

文/江红 于巾慧,黄山学院

旅游纵横 Tourism vertical and horizontal

地方旅游资源保护法规的现状分析与完善对策—以黄山地区为例

文/江红 于巾慧,黄山学院

近年来，旅游消费增长推动了旅游资源的持续开发,并带来旅游资源保护的压力旅游资源如何得到保护和可持续发展，是我们面临的严峻考验。通过不断的实践与探索，法律规范成为有效方式之一。本文以黄山地区为切入点，探析地方旅游资源保护法规的贡献与不足，并就如何完善地方旅游资源保护法规，促进旅游业的可持续发展提供建议和对策。

旅游资源；地方法规；黄山地区；

1 地方制定旅游资源保护法规的必要性分析

1.1 完善旅游资源法的要求

旅游资源保护需要综合而全面的旅游资源保护法律，《旅游法》在旅游资源保护方面的规定所占比例较小，且多为原则性规定，关于旅游资源保护的专门立法迟迟没有到位。因此，地方旅游资源保护法规可以在一定程度上填补旅游资源保护法的空白，在保护地方旅游资源、规范地方旅游业发展方面发挥重大作用。

1.2 细化和深化旅游资源保护的需要

《旅游法》的使用范围广，规定比较笼统，但往往偏离地方实际。地方立法在国家立法的基础上，能够结合地方实际，有针对性地、更为具体地制定地方性旅游资源保护法规，提高法律实施过程中的有效性。例如，《云南省三江并流世界自然遗产地保护条例》将保护对象明确于三江并流世界自然遗产地，并结合遗产地特征提出具体保护要求，在遗产保护方面取得显著成效。

1.3 提高旅游资源效益的必要保障

旅游资源的有限性和脆弱性，要求我们在可持续发展的理念下科学合理的开发和使用旅游资源。地方旅游资源保护法规相对于国家层面的立法更加的具体、详细，在实际操作中更具可行性。地方法规对旅游资源保护的实效，实质上是推进地方旅游经济的发展，实现旅游资源效益。

2 黄山地区旅游资源保护法规建设现状分析

2.1 黄山市旅游资源保护法规建设现状

2.1.1 建立各级保护管理机构

为有效保护旅游资源，黄山市各级政府先后成立各类管理机构，将旅游资源保护落到实处。《黄山风景名胜区管理条例》规定，设立黄山风景区管理委员会，在黄山市人民政府领导下,全面负责风景区的规划与管理。通过建立各级管理机构，对旅游资源进行科学规划，更易把握旅游专业的发展方向，实现旅游资源的有序开发与利用。

2.1.2 制定各项保护制度

黄山地区根据当地实情，对旅游资源集中的地方，实行整体保护、重点保护，出台多项保护制度。《安徽省皖南古民居保护条例》对于古民居的环境风貌提出明确的保护要求，严格限制工程建设和各种拆建、改建，使旅游资源的保护更加详细、具体。

2.1.3 详细规定各种保护行为

黄山地区旅游资源保护法规对资源的保护主体以及对违反条例规定应承担的责任都有详细的规定，例如《黄山风景名胜区管理条例》第五条就规定黄山风景区管理委员会负责封山育林、植树绿化、护林防火、水土保持、生物多样性保护、有害生物防控和防灾减灾工作；同时对风景区内的禁止活动也做出详细的规定。每项工作的细分、具体化，有助于提高保护旅游资源的水平，发挥旅游资源更大的效益。

2.2 黄山地区旅游资源法律保护中存在的不足

2.2.1 旅游资源保护立法不全面

目前，黄山地区现有的旅游资源保护法规仍存在诸多空白。此外，部分保护制度只是暂行的，法律效力相对较低，保护效果不明显。再者，相关从事旅游资源立法和旅游管理专业人员的缺乏，这也使得旅游资源立法质量不高。

2.2.2 旅游资源保护立法落后

当前，黄山地区的旅游资源保护立法落后于旅游资源的开发与使用速度。在旅游管理上，地方政府间存在利益冲突，公共管理职责被忽视，利益冲突，使的各部门在资源保护上难以达成一致，影响旅游资源保护法规的更新与完善。

2.2.3 旅游资源保护执法不严

由于行政管理体制等方面的原因,部分旅游资源保护的法律法规没有真正落实，旅游法规执行不严格的现象时有发生。在旅游资源管理活动和执法过程中，地方政府官员置资源保护法规于不顾，通过牺牲旅游资源，来追求经济利益和短期效益的现象时有发生。

3 地方旅游资源保护法规存在的主要问题

3.1 地方立法交叉雷同，质量不高

同一种资源从不同的角度进行界定，往往会在法规制定上出现一定的交叉和重叠关系。各级地方立法行文模式的基本结构大致相同，存在大量“摘抄”、“摘编”的现象，导致地方旅游资源保护法规脱离地方实际。

3.2 地方立法缺少公众参与

旅游资源保护已成为普遍问题，在立法的过程中应当实现公众参与。《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》虽规定了公开征询制度和听证制度，要求在地方旅游资源立法时实现公众参与，但目前的地方旅游资源法规的制定主体仍多局限为政府部门。

3.3 缺乏相应配套制度

法律规范对旅游资源的保护直接有效，但需要有相应的配套设施。目前部分地方旅游资源保护法规的配套制度并不健全，多体现为缺少专门的管理机构和执法机构、生态补偿缺少经费支持等方面。配套设施的缺失或者不足，使得旅游资源保护法规难以发挥实效。

4 完善地方旅游资源保护法规的对策与建议

4.1 创新旅游资源立法理念，提高地方立法质量

地方旅游资源保立法的制定要根据各个地区的具体情况，突出地方特色，做到因地制宜。同时，政府部门要加大对旅游立法支撑人才的培训力度，重视旅游立法的人才队伍建设，提高旅游立法人才和旅游管理人才的专业性，提升旅游立法的质量和水平。

4.2 加大公众参与制定旅游资源保护法规的力度

在旅游资源保护立法方面，地方制定旅游立法时应设置公众参与及评议程序，采取公开征询制度和听证制度，积极搭建公众参与平台，广泛吸收群荐群策，以降低旅游资源法规实施过程中的摩擦成本，提升法规实施过程中的有效性。

4.3 健全旅游资源保护法规的配套制度

一方面，地方政府在制定旅游资源法规的过程中，要明确主体责任，完善旅游资源保护的法律责任，使各项制度实施落到实处。对旅游资源的开发和保护不到位造成旅游资源被破坏的，要利用法律手段、行政手段等加以规范。另一方面，完善旅游资源保护中的生态赔偿制度，重视对管理经费与保护经费的预留，使旅游资源真正得到保护。

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