民族地区农信社改革存在问题与建议

(中央民族大学经济学院，北京 100081)

民族地区农信社改革存在问题与建议

戴婧妮

(中央民族大学经济学院，北京 100081)

农信社是我国农村金融体系的重要组成部分，对促进民族地区经济增长具有显著作用。民族地区农信社在改革中普遍存在着“非农化”倾向、服务效率不高、信贷排斥现象。农信社改革要坚持服务“三农”的市场定位，通过加大人才培养力度、提高金融科技水平、增强国家政策扶持等增强服务“三农”能力。

民族地区；农村信用社；改革

一、引言

金融是现代经济的核心，农村经济的发展离不开农村金融的支持。农信社作为我国农村金融体系的重要组成部分，对促进农村经济有序增长、农业生产方式转变、农民收入持续提高，具有重要意义。民族地区农村是我国经济欠发达地区，存在大量贫困人口，扶贫任务艰巨，更离不开金融资源的大力支持。从现有的金融地理分布来看，民族地区农村存在严重的金融荒漠与金融排斥现象，农信社作为专门服务于农村的金融机构，在民族地区农村相对而言数量较多，是支农、抚农、惠农的主力军。

改革开放以来，我国农信社体制改革基本遵循了强制性制度变迁的过程，大体经历了以下四个阶段：一是1978年至1996年，农业银行管理阶段，改革的目的主要是试图恢复农信社组织的群众性、管理的民主性、经营的灵活性，但过于严格的行政管理，反而使得农信社自身丧失了经营自主权，合作制也没有得到体现，只是农行的附属机构。二是1996年至2003年，人民银行代管阶段，改革的主要目标是重塑农信社的合作性质。三是2003年至2009年，管理体制和法人产权改革试点阶段，核心是把农信社交给地方政府管理，统一组建省联社和成立县级法人机构，但存在公司治理结构不健全、省联社定位模糊问题。四是2009年至今，全面股份制改革阶段，由银监会统一要求符合条件的县级农信社一步到位改成农村商业银行，尚不具备条件的改为股份制信用社，逐步形成了差异化的农信系统。

民族地区的农信社作为农信系统的组成部分，其体制改革也经历了以上强制性制度变迁历程。从现有研究文献来看，诸多学者对民族地区农信社体制改革中存在的问题进行了大量研究。人行阿坝州中心支行课题组(2008)对四川甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州、凉山彝族自治州的农信社进行了调查，提出农信社从业人员数量少且业务素质较低，规模不大但风险管控不健全，整体效益较差。青海玉树银监局课题组(2009)认为玉树州牧区农信社的改革现状与合作制的定位不符，农信社存在支农资金不足、服务水平不高等问题。邱晓君(2017)认为农信社已经脱离了合作性质，当前针对农信社的立法不完善，政府监管力度不够，农信社内部组织结构不合理。

可以看出，现有研究文献主要针对单个民族地方的农信社改革或农信社改革的某个专题进行研究，缺乏专门针对民族地区农信社改革的整体性研究。而且我国民族地区农信社改革面临着不同的内外部环境，深受民族地区农村经济发展水平、生产方式、少数民族居民金融意识、宗教及风俗习惯等因素影响，普遍存在改革进程缓慢、效果不显著问题。因此，进一步总结民族地区农信社体制改革进程中存在的共性问题，并提出相关政策建议，以此推进民族地区农信社健康发展，提高支农扶贫效率，具有重要的现实意义。

二、民族地区农信社改革存在的问题

改革开放以后，我国金融体制改革主要遵循市场化原则。由于农村金融市场风险较大，基于效益最大化目标，国有商业银行纷纷撤出农村地区，专门服务农村的农业银行采取“瘦身”战略，呈现出严重的脱农、离农倾向，农信社便随之成为农村金融市场的主力军。相对东中部地区而言，民族地区农村经济更为落后、农户收入更为低下，农村金融服务更为不足，在许多地区农信社成为唯一金融供给主体，部分地区甚至存在金融服务空白。随着现代化农村金融体系的构建，在普惠金融理念指导下，民族地区逐步形成了多元化、多层次的农村金融体系，但农信社的金融服务主体地位却没有改变。农信社的“三农”属性、本地化经营特色，使得农信社更为熟悉民族地区农村的实际情况，能够针对农牧户需求提供合适的金融服务和产品。因此，通过改革进一步提高农信社服务效率，满足民族地区农户金融需求显得非常必要。然而，在新一轮的民族地区农信社股份制改革中，虽然取得了非常好的成绩，但仍然存在一些普遍性的问题。

(一)出现“非农化”倾向

民族地区农信社股份制改革过程中，农村商业银行纷纷组建，投资股逐渐替代资格股，经营遵循市场化原则，追求风险收益对等。这种改革彻底否定了农信社的合作属性，所谓农信社已绝非农村信用合作，合作属性的消失使得农民在农信社的权益无法得到保障，从而近距离获取信贷资源的权利也被剥夺，面临着严重的金融排斥。农商行的效益性价值取向，使其非常注重风险管理，着力控制不良贷款率，贷款发放要求申请者提供抵押担保物。由于民族地区农牧户普遍信用不足，缺乏足够的合格抵押担保，往往不能从农商行正常获取贷款。农商行在资金使用方向上，囿于成本收益考核压力，并没有大量投放于“三农”领域，而是将吸收的资金投向非农产业，造成了本不该出现的“非农化”现象。民族地区农信系统信贷资金的离土离乡行为，严重影响了民族地区“三农”健康发展，也不利于民族地区精准扶贫脱贫事业。

(二)服务水平较低

民族地区农村经济不发达，农信社经营绩效普遍不高，工作和生活环境艰苦，员工待遇相对较低，很难吸引到专业金融人才，导致农信社从业人员素质普遍低下，服务意识和服务效率普遍不高。农信社招聘中存在的内部子弟置换政策，使其自动排斥外部新鲜血液，不能合理改善员工队伍结构，造成人力资源管理效率较差。民族地区农村电信基础设施不健全，农信社的信息化水平滞后，严重影响了金融服务效率。通过实地调研发现，西北民族地区的农牧民一般优先选择农信社汇款，但传统的支付结算成本较高，无形增加了农牧民经济负担；农信社电子机具布放较少，农牧民存取款不方便，交易成本较高。在互联网时代，移动支付、互联网支付在城市地区普遍应用，但民族地区农信社新型支付产品研发力度不够，不能及时提供方便快捷的支付工具，调研中发现大部分农商行的银行卡无法与微信支付、支付宝支付等绑定，严重制约了支付便捷性。

(三)存在信贷排斥

民族地区农牧业深受自然因素影响，具有较强的弱质性，农牧业生产方式也较为落后，市场经营风险大，产品价格不稳定。在甘肃临夏东乡族聚居的汪集乡咀头村调研和访谈中发现，当地农民大多依靠“雨水灌”，即靠天来维持农业生产，农业机械化水平不高，农户生活非常困难，部分家庭年均收入仅千元，一旦自然灾害来临时，农户毫无抵抗能力。面对这样的市场环境和服务对象，由于农信社自身风险管理制度不健全，为防控道德风险发生，往往惜贷、慎贷，造成大部分农户无法得到贷款，只有部分具有一定社会资本的农户在村干部担保下，才能从农信社获得小额贷款。另外，农信社根据风险补偿原则，对民族地区农户发放的贷款利率普遍较高，也往往设置较高的贷款门槛。

三、政策建议

第一，坚持服务“三农”定位。当前的农信社商业化体制改革，造成农信社利润追求和服务目标存在一定矛盾。但要明确的是，股份制改革只是一种手段，目的是要健全机制、激发活力，以便更好地服务“三农”。农信社本身姓农，根植农村、面向“三农”是农信社生存立身之本，解决“三农”问题也应该是农信社的历史担当。只有将农信社改革与服务“三农”捆绑起来，才能真正找到改革的方向和出路。要因地制宜推进民族地区农信社改革，逐步探索出适合民族地区农村实际的农信社经营模式，但总体上应保持县域农信社的法人地位不动摇，并根据当地经济水平、农信社自身经营能力、“三农”金融需求等，因地施策、分类改革、稳步推进。积极引入民间资本参与民族地区农信社股份制改革，适当降低准入门槛，并采取措施保障其合法权益。

第二，加大人才培养力度。多年的农信社体制改革效果不显著，关键在于人才的匮乏。农信社要加快人才引进力度，改革现有陈旧的用人制度，采取市场化选人用人制度，并建立相应的激励和约束机制。一是实行规范化管理，建立聘用任期制度，淡化行政级别，在不同层级之间构造公平竞争的通道。二是加强员工定期考核，制定激励性的绩效考核机制，通过公开招聘，增加优秀、高素质的专业金融人才，不断调整优化员工结构，增强农信社活力和动力。三是强化农信社员工培训力度，采取现场培训与网络教育相结合的方法，多渠道增加员工学习机会和便利度，努力创建学习型员工队伍。

第三，提升金融科技水平。在互联网金融快速发展背景下，民族地区农信社改革过程中要积极运用大数据、云计算、人工智能等金融科技，加强互联网思维，搭建线上金融服务平台，结合线下网点分布优势，着力打造线上线下一体化的金融服务体系。利用互联网技术提高农信社金融服务覆盖面，突破地理约束，减缓信息不对称，降低金融交易成本。不断研发新型支付结算方式，积极拓展与第三方支付机构的合作，努力提高金融服务便捷性和可获得性。主动与农村电商平台合作，不断创新电商金融产品，支持民族地区农牧民电商创业。把农信社金融数据与电商交易数据互联互通，利用大数据技术挖掘和分析客户数据，逐步打造电商金融生态圈。

第四，增强国家政策扶持。民族地区农信社面临着相对较差的外部市场环境，自身发展能力和抗风险能力还比较薄弱，依托前期的国家政策支持，经营状况虽有好转，但整体而言其经营管理水平、风险管理能力并未有实质性改进，仍然需要强有力的后续政策扶持，以巩固前期改革成果。此外，农信社是支农、抚农的主力军，承担着一定的社会职能，国家也应该继续为其提供扶持。因此，国家要每年拿出专项补助资金支持农信社深化改革，建立农信社政策性亏损补贴机制，加大改革中资产处置的税费减免，对民族地区偏远农村的农信社网点给予经营补贴和营业税减免优惠，真正减轻农信社经营负担，以增强其服务“三农”能力。

[1] 人民银行阿坝州中心支行课题组.对四川“三州”民族地区农村信用社改革发展的调查[J].西南金融，2008(5).

[2] 玉树银监分局课题组.牧区农村信用社的服务缺失与选择方向[J].青海金融，2009(1).

[3] 邱晓君.农村信用合作社体制改革研究[J].长沙理工大学学报(社会科学版)，2017(1).

[4] 何广文.农村信用社制度变迁：困境与路径选择[J].经济与管理研究，2009(1).

[5] 史林东.甘肃省农村信用社改革发展问题研究[J].财会研究，2013(03).