加拿大碳捕集与封存法律框架

摘 要 加拿大在推行碳捕集技术来解决温室气体排放问题方面拥有一系列的优势。加拿大境内拥有大量的温室气体最终排放源；所处的合适的地理环境。本文以加拿大现有的碳捕集与封存法律框架为研究对象，分析相关法律规定，以期对我国建构CCS法律框架以启示。

关键词 碳捕集 封存 法律框架 加拿大

作者简介：蔡鑫，上海政法学院国际法学院讲师，博士，研究方向：国际私法。

中图分类号：D910.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.104

一、概述

碳捕集与封存（CCS）在加拿大国内一直保有较强的政治支持，因为该技术在促进加拿大经济发展的同时也提供了一种降低加拿大温室气体排放的重要手段。尽管有关CCS的长期可行性一方面取决于高昂的碳价格（high carbon price），另一方面取决于加拿大和美国制定新的法律法规来控制温室气体排放。但加拿大在推行碳捕集技术来解决温室气体排放问题方面拥有一系列的优势。加拿大境内拥有大量的温室气体最终排放源；所處的合适的地理环境；在过去几十年中在强化油气采收（enhanced oil recovery）、提高煤层气采收率（enhanced coal-bed methane recovery）以及在油气领域进行酸气处理活动（acid-gas disposal activities）中积累了大量的技术和经验。

加拿大由十个省（Province）和三个领地（Territory）组成。根据加拿大宪法及其修正案，加拿大为联邦制国家。宪法将国家权力分为中央自治领政府和省级政府之权力。省级政府归属于专门的立法机构控制，并对立法问题作了列举。自治领（中央）拥有列举之外的其它专门立法权。加拿大最高法院是解决中央和各省司法管辖纠纷的最终权力机构，享有终审权。宪法主要部分的修正没有征得各省的同意是不能加以修改的。加拿大虽然是联邦制，但较之美国而言，有强大的中央集权的倾向。加拿大并未像美国一样采用联邦法优先（preemption）原则。 由于加拿大宪法专门是为了纠正美国联邦权力太有限的弊端而设计的，因而制宪者对中央政府赋予更多权力。根据这种划分，有关资源开发活动的立法权为各省所享有。因此各省对于在本省境内开展的碳捕集与封存活动拥有相应立法规定的权利。因此在加拿大各省有关CCS法律框架发展的不平衡主要原因在于各省对CCS拥有较大的立法自主权。

根据宪法规定，加拿大中央政府负责管理海床、国家边境、国际关系或者有关国家问题的事务。根据宪法授权，中央政府还可以在某些问题上同省政府进行合作。同样，这种合作关系也会扩展到那些有国际因素的资源开发项目之上。

二、加拿大调整温室气体排放的法律规定

CCS技术对降低向大气中排放温室气体提供了一种较为有效地手段，能够帮助加拿大完成其在《京都议定书》和《哥本哈根协议》（Copenhagen Accord）中的承诺。《京都议定书》和《哥本哈根协议》都对国家降低温室气体排放设定了目标，这些目标同公众期待构成促进国家采取相应的行动的动力。

加拿大是最早签署《京都议定书》的国家之一，其承诺在2008-2012年将其温室气体排放较之1990年的排放量而言降低6%。同时在批准《哥本哈根协议》时承诺在2020年将降低本国温室气体排放量，相对于2005年降低17%。然而近几年的数据表明，加拿大政府并未及时响应《京都议定书》的规定。至2007年，加拿大的温室气体排放较1990年增加了26%。相比于加拿大中央政府，省政府对气候变化所照成的实际环境和经济影响更为敏感，宪法对中央政府和省政府的分权将对环境和本地经济的主要责任划归给省政府，同时由环境损害以及所伴生的经济影响在地方层面上更为明显。同时，中央政府订立的相应条约中的承诺最终还需要省政府进行完成。因此省政府对规制温室气体排放以应对环境变化拥有直接的利益。例如，安大略省就在2007年就出台了《气候变化行动计划（Action Plan on Climate Change）》。

加拿大拥有世界上第二大已探明的原油储藏量，仅次于沙特阿拉伯。尽管一桶原油所产生的80%温室气体排放来源于其最终消费者，如尾气排放。但剩余20%的温室气体排放则来源于原油生产。对CCS而言，加拿大主要的产油区，如阿尔伯塔省（Alberta）、萨斯喀彻温省（Saskatchewan）以及东海岸的一些省份需要降低温室气体排放以维持其油气领域的竞争力。 对阿尔伯塔省和萨斯喀彻温省而言，其温室气体排放主要源于油砂（oil sands）和化石燃料（fossil fuel）的生产，同时也源于利用化石燃料进行发电。对临海省份而言，一方面需要保持油气领域的生产能力，但同时开采和使用煤矿对当地经济也十分重要。这些领域是加拿大温室气体的最大来源地，同时也是加拿大经济的主要贡献力量。

各省采用了四种方法对解决温室气体排放问题进行法律规定：第一，对气体排放制定一般性的规定；第二，对温室气体进行专门的规定；第三，制定适用抵消补偿和交易（offsets and trading）的规定；第四，直接作出支持和鼓励开展CCS的法律规定。

针对第一种方式而言，基本上所有的省份针对向自然环境中排放污染物都进行了一般的规定。根据各省的这些规定，所有可能会向自然环境中排放污染物的设备或过程进行均应当在相应法规的许可下进行。碳捕集技术一般会被界定为一种先燃烧（pre-combustion）技术或是一种改良燃烧技术（modified combustion）。根据各省规定不同，适用这些技术需要申请相应许可证或征得许可，或者至少需要相应证明适用这种科技不会增加当地的排放。

一小部分省份采用了第二种方式，出台法规对温室气体排放进行了专门规定。在进行相应研究时，我们有必要对以统计或报告为目的规制温室气体的法规以及以降低温室气体排放为目的法规进行区分。存在相应温室气体报告的要求并不意味着限制排放。例如，加拿大联邦政府规定CO2报告要求，但至目前为止未规定对CO2排放问题。同样，部分省份立法规定要求对温室气体排放进行报告，但是极少会设立减排目标。马尼拖巴省（Manitoba）和新斯科舍省（Nova Scotia）制定了相应立法允许设立规定以规范有关温室气体报告制度，同时为温室气体设立了减排目标。不列颠哥伦比亚省（British Columbia）、阿尔伯塔省（Alberta）、安大略省、魁北克省（Quebec）以及新斯科舍省要求在超过规定值后对温室气体排放进行汇报。不列颠哥伦比亚省是第一个为CO2排放设立硬指标的行省。阿尔伯塔和新斯科舍也设立了减排目标。安大略省和魁北克省同联邦政府一样，宣布CO2为污染物。

第三种应对温室气体排放的方式是制定适用抵消补偿和交易的规定。不列颠哥伦比亚省和阿尔伯塔省目前规定允许进行温室气体抵消。

最后一种方式是直接作出支持和鼓励开展CCS的法律规定。包括新斯科舍、马尼拖巴省、萨斯克彻温省、阿尔伯塔省和不列颠哥伦比亚省都有类似的规定。其中，阿尔伯塔省、不列颠哥伦比亚省和萨斯克彻温省业已开始对现有运作的和在规划中的CCS活动进行规制。所有这些行省通过他们既有的油气规制框架对此类活动进行管理，同时也都开始对其法律框架进行修订以将CCS活动纳入。其中阿尔伯塔省、不列颠哥伦比亚省和萨斯克彻温省还对CCS的发展提供了相应的财政支持。

三、关于地下产权的法律规定

产权是CCS法律框架的重要组成部分。无论地表权（surface right）、 孔隙空间所有权（pore space ownership）、地下财产权（sub-surface right）等都会影响到封存站点的选择。 地表权和地下财产权不属于同一权利人所有，或者在这些权属问题上存在不确定的因素均会影响到CO2地质封存工程的开展或选址。

在与CCS相关的加拿大产权制度方面，有两点十分重要：第一，矿业利益（mineral interest）独立于地表利益（surface interest）存在；第二，矿业利益的所有人在所有矿产均已开发完毕后仍对该地质结构拥有产权。 因此，孔隙空间所有权以及地下储藏和处置权利很可能会归属于矿产权的所有人，但矿产权所有人并不一定是矿产所处位置地上权的所有人。根据加拿大相关法律，法谚“谁拥有了土地，上到天堂下到地狱都是谁的（Cuius est solum， eius est usque ad coelum et ad inferos）”并不适用于加拿大地下财产所有权法律框架。

加拿大有关产权法律框架的特点之一是有关地底油气储藏的规定都较为完整，但各地区有关对其他物质进行地下封存和排放的规定并不一致。由于开展CCS项目可能会对人类健康及环境带来危险的可能，因此管理者在批准一个CCS项目时需要考虑到一系列要素：

第一，管理者必须对选择的站点选址进行评定；有必要进行一个详细的地址和地貌评估以确定可能发生的长期风险。同时可能要求利益相关人参加来帮助确定有关站点选择和可能产生的责任等一些关键性因素。

第二，对规划的许可要求规定，管理者应当考虑到该项目将如何运作。碳捕获、压缩、运输和注入站点设备的使用；注入井的建设；未来的拆解计划；长期风险和救济措施等问题都是管理者需要考虑的问题，同样，在这个过程中也可要求利益相关人的参与。

第三，在工程的运作过程中，管理者需要考虑到与该工程项目目的相关的运行问题，以及相关的工程和科技设计、计算和保险问题。这涉及到对工程的实际运作和在申请和许可过程中所确定的标准进行比较，监控具体CO2的注入过程。

第四，管理者需要观察和管理拆解过程，确保一个持续的监控期，同时对相关过程进行评估，以满足确保规定的标准，如压力等级、溶解至地质结构的CO2的浓度等问题。

第五，为确定正式进入后封存阶段（post-closure phase），管理者必须确保拆解计划以及所有其他条件均已满足或完成。

四、有关法律责任框架的规定

在对CO2进行捕集、运输和封存的过程中可能会对环境、健康以及安全等问题造成一定的风险，由此产生的法律责任问题也是建构CCS法律框架所必须考虑到的一个重要环节。一般而言，CCS工程中大多活动都和油气开采活动较为类似，可以适用规制油气活动的相关法律责任框架。但当CO2注入完成，进入设施拆解阶段之后，传统的油气法律责任框架则没有相对应的规定。在地质结构中封存捕集到的CO2几百年乃至上千年意味着其所带来的风险可能会在未来不确定的时间出现，这远远超过了现有联邦或各省相关环境责任法律规定的时间。如果要解决这种长期责任，则相应的法律框架需要解决以下问题：谁应当对地质封存的CO2负责？具体的责任期间有多长？是否应当由运营者承担责任还是应当将责任转移给国家？到目前为止，加拿大的立法并未能回应这些问题。

针对CCS所带来的责任问题，目前的应对方法主要有三种：民事救济、修改现有责任框架以及创设新的责任框架。

民事救济方法借助私法领域中侵权责任和合同责任来解决有关CO2在捕集、运输、注入、处置以及封存活动中所产生的问题。侵权责任是弥补受害人所承受损失的有效手段。

加拿大法院业已采用普通法侵权原则，如过失（negligence）以及妨害（nuisance）来解决相关责任问题。过失侵权（the tort of negligence）是基于被告人的行为未达到一个通情达理的人在当时的情况下根据法律所应达到的注意标准。如其没有注意的法律义务，则其缺乏注意并不构成过失，不产生法律责任。而妨害是指在使用其财产——通常与对土地的占用有关时的不合理、不正当或不合法的行為，或法律规定的其他不法行为，损害或妨碍社会公众共同享有的人身或财产权利，或者妨碍他人使用土地或