中国集体土地收益共享困境破解

刘 铮，王春雨

(上海大学 社会科学学部，上海 200444)

·习近平新时代中国特色社会主义思想研究·

中国集体土地收益共享困境破解

刘 铮，王春雨

(上海大学 社会科学学部，上海 200444)

共享发展成果是中国特色社会主义的本质要求。在中国集体土地征收过程中，土地收益存在分配不均的问题。在实践中，农民真正得到的土地收益只占很小一部分，陷入收益共享困境。共享发展理念的提出为土地收益分配规定了方向，为当今土地收益共享困境指出了破解之道，应以共享理念为指导，通过改革农村土地产权、规范土地征用补偿标准、创新土地收益分配制度、完善监督机制等措施来破解当今土地收益共享困境，为人民共享发展成果提供实践路径。

共享发展；集体土地收益；分配机制

2015年10月，党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。在这五大发展理念中，共享发展作为一切工作的最终目标，蕴含着深刻的内涵：“坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。”[1]与共享发展理念密切相关的一个问题，就是中国的土地收益分配，“能否有效地从土地上获得收益是人类生死存亡的关键所在”[2]。 党的十九大报告对于农村经济发展再次做出重要指示：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”[3]进一步明确了深化农村土地制度改革的未来一个阶段的任务。本文尝试从中国集体土地收益分配现状入手，分析中国集体土地收益共享困境的产生原因，进一步探讨如何建立健全中国集体土地收益分配机制，实现农村土地收益的共享。

一、中国集体土地收益分配现状及共享困境

(一)集体土地收益分配现状

中国实行的是生产资料公有制，即土地作为重要的生产资料，其所有权归国家全民所有或集体所有(农村土地所有权归集体所有)。在农村实行联产承包责任制的前提下，农民当前可以出让的仅是土地的承包使用权。在集体土地使用权让渡过程中，所涉及的分配主体包括政府、农村集体组织、农民、用地单位等。

在农村土地征收阶段，农民集体所有、承包经营的土地通过国家征收这一途径向非农化转移，被征收者得到一笔补偿费用。中国《土地管理法》提出了补偿费用的确立标准：“补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”但就土地补偿费用的具体分配问题，在中国现有法律条文中鲜能找到具体量化的分配依据。在《土地管理法》中，仅有第55条提到了土地收益分配的量化规定：“新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”而70%的补偿费如何进一步分配，便由各省市规定，逐级分配，最终农民真正可拿到的仅是很小的一部分。

在土地出让阶段，土地被征后，政府相关部门可将土地使用权出让给用地单位，按规定向土地使用者收取土地出让金，本质上就相当于地租理论中的租期地租之和。土地出让价远高于最初的土地征收价，两者之间的土地增值收益，大部分被地方政府获取。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定，“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责”，土地出让金归地方政府所有。此外，使用者开发经营所得土地，使得土地被征后价值大幅提升，土地的这部分增值收益也无法惠及被征地农民。以征地成本价为100%计，被征土地收益分配的格局大致是：地方政府获得20%～30%，村级组织获得25%～30%，企业获得40%～50%，农民仅获得5%～10%[4]。

表 35个城市的政府与农村集体土地收益关系

(二)集体土地收益共享困境

正所谓“取之于民，用之于民”，土地作为一种重要的生产资料，在集体所有制背景下，所得收益理应由农民占有较大部分。但通过上文对土地收益分配现状的分析可以发现，在农村土地征收实践中，农民真正所得到的土地收益只占总收入的很小一部分。

从短期看，农民被征收了土地，失去了土地使用权，却仅获得小部分的土地补偿费；政府出让土地使用权，得到土地出让金，在土地出让金的分配和使用方面有较大的灵活性和自主权，将大量土地收益再用于城市建设，农民同样只能得到其中的小部分。据农业和国土资源方面的有关专家测算，改革开放近20年间，国家通过征用使农民集体所有、家庭承包经营土地非农转移达670万hm2，政府付给农民的征地补偿费远低于土地市场价格，从而产生土地价格的“剪刀差”[5]。

从长期看，失地农民在出让土地后，附着在土地上的财产权、收益权、社会保障及养老保障权益统统化为乌有，导致严重的利益损失，农民难以共享土地长效收益。因为土地出让金是一次性支付的地租之和，所能反映的仅是出让时期土地的静态价值，其中还包含有限理性和未来预期等因素。但随着经济的发展和土地的合理利用，土地的价值及收益将大幅度增长，这部分由经济发展所带来的土地增值收益无法实现共享。

二、集体土地收益共享困境的深层原因

(一)集体土地产权归属不明晰

产权的基本特征是归属明晰，土地产权的明晰是实现土地收益共享的前提，同时也会提高土地的经济利用效率，提供更大的经济收益，进一步实现更大的土地收益共享。然而，受生产力发展水平和计划经济时期的制度影响，中国目前的土地产权制度仍具有城乡二元结构特征：城市土地产权为国家所有，农村土地产权为集体所有。

中国现有《土地管理法》《农村土地承包法》等多部法律都明确了“农村土地归农民集体所有”。但农村集体组织并非是单一层次的机构设置，往下又可细分为镇、村、村民小组等多层次农村集体组织。农村土地产权究竟归属于哪一层农村集体组织，每一层集体组织究竟占有多少份额至今没有明确的规定，农村实际土地产权多主体的现象仍然存在。这一问题可能导致以下结果：一是出现所有人“虚置”的状况，即“各集体都没有”，此时农村土地所有权实际又落到了各级政府或行政组织手中，而与生活在土地上的农民并无直接关系；二是“各集体都要有”，都想在土地上分一杯羹，在分配土地征用收益时会肆意侵害农民的土地权益。

“中国农村改革取得成功的关键在于中央政府经常将本该成纲成条、没有任何歧义的农村土地产权制度隐藏在模棱两可的迷雾之中，即有意的制度模糊性”[6]。 在新的经济社会发展背景下，拨开土地产权制度的迷雾成为当前改革的重点。虽然中国的农村土地征用规模在不断扩大，土地收益增长很快，但若是农村土地产权主体不清晰的现象仍然存在，不明晰的土地产权必然会带来不明晰的土地收益分配，由此广大农民的利益就得不到有效保护，也无法享有本应得到的土地收益。

(二)土地征用补偿标准不科学

首先，补偿范围较狭窄。目前，中国土地征用补偿金仅有土地补偿费、安置补助费、地上附着物以及青苗补偿费等。显然，这一补偿范围过于狭窄，只限于与被征土地有直接关联的短期经济损失，而其他间接损失，如经营损失、租金损失、就业损失以及因征地产生的其他费用等长期损失均不计算在内。涉及农民长期利益的某些项目损失未能得到合理补偿，导致被征地农民满意度较低，很多征地纠纷事件也因此产生。征地补偿范围较窄是农村集体土地征收补偿标准过低的主要原因之一。

其次，补偿标准未体现土地潜在价值。补偿金是由政府一次性支付给被征单位的，相当于一次性买断农民的土地承包经营权。征地补偿金作为对土地所有权和使用权的让渡补偿，理应体现土地的真正价值，而土地的真正价值不仅包括过去已带来的收益或原用途收入，还应包括充分利用土地生产潜能、区位因素、交通资源条件等因素后土地的预期收益。补偿标准应该与土地将来能带来的预期收益相联系，因为农民实际让渡的是未来一定年限的土地承包经营权。然而，目前的土地征收补偿标准是建立在前几年土地年产值的平均值之上的，征用补偿金的测算就是将这一平均值乘数倍。这种测算方法没能考虑到土地的潜在价值，农民虽然获得了较低的补偿费，但却失去了土地的使用权，以及与此相关的就业、收益、社会保障、养老保障等多项权能所带来的收益。

此外，被征地农民得到的征地补偿费仅占政府土地出让费很少的一部分，“沪宁高速的土地补偿费仅8 000元每亩，而其在香港上市的土地市值高达20万元每亩，这部分增值国家分文没有返给集体”[7]。 在征地补偿金的发放上，还存在乡镇截留的现象，这也使得本就不多的补偿费再次被分割，农民最后真正得到的补偿微乎其微，农民的切身利益受到严重侵害。

(三)收益分配监督机制不健全

目前，中国与集体土地收益分配有关的监督机制还不够健全，对农民应得的土地权益保障不力，造成收益分配的不公平和不均衡。

首先，集体土地征收的决策过程缺乏有效监督。在这一征收过程中，政府是最大权力所有者，征地方案和标准由政府拟定，征地补偿金的数额也由政府决定。虽然法律上规定农村土地归集体所有，但集体组织和农民不能或很少参与到征地决策的确立和实施过程中。被征地的农民缺乏参与决策的渠道和表达利益诉求的途径，只能接受政府拟定的价格，没有商讨的余地。政府的征地行为缺乏有效的监督机制，被征地农民的满意度不高。

其次，征地补偿金的分配缺乏有效监督。征地补偿金并非直接分发给失去土地的农民，而是先拨给乡镇、村政府，政府下拨给村委会，最后才发放到农民手中。在这种逐级下拨的过程中，不可避免地会出现资金截留的现象。乡村截留的比例在各地存在差异，如广东省：乡镇可得15%～20%，其余归村委会；福建省：经济好的乡镇有不截留的，一般乡镇留10%～20%，经济困难的留30%～50%，个别乡镇对房地产开发项目留90%以上，余下的才在村和农民之间进行分配[7]。从各地分配差异中可见，土地征收补偿金的各级分配充满着随意性，缺乏系统监管，乡镇政府在分配土地补偿金时以经济开发为先，较少考虑农民的利益。不仅如此，由于监督机制不健全，在土地征收的过程中还可能滋生一批腐败分子。

此外，土地增值收益分配缺乏有效监督。被征土地在出让及流转中产生了巨额增值收益，这一收益分配同样是不透明的。监督机制不健全，政府或利益集团的土地“寻租”行为成本较低，使得大部分土地增值收益都流入了地方政府财政手中。事实上，土地增值收益很大程度上成为地方政府财政收入的一个重要来源，这也严重损害了农民的利益。从2008 年开始，土地出让收益一半以上用于城市建设，只有不足30%部分用于公共事业[8]。

三、共享发展理念下的土地收益分配困境破解

“共享发展”理念的提出，为新时期中国经济社会发展找到了基本着力点及落脚点。共享发展理念意蕴着深刻的理论内涵：第一，共享发展的出发点是为了人民，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”[9]。坚持发展为了人民，是贯穿一切经济活动的核心理念。第二，共享发展的内在要求是依靠人民，习近平主席强调，“人民是历史的创造者，群众是真正的英雄。人民群众是我们力量的源泉”。要充分调动人民的积极性，不能将其排除在经济活动之外。第三，共享发展的根本目的是人民共享发展成果，这既是中国特色社会主义的本质要求，也是衡量一切工作的最高标准。邓小平曾强调，“社会主义发展生产力，成果是属于人民的”[10]。共享发展理念为土地收益分配指明和规定了方向，我们应以共享理念为指导，通过土地产权改革、监督机制完善等措施来破解当今土地收益共享困境。

(一)明晰集体土地产权归属

明确农村集体土地产权是实现土地收益合理分配的前提条件，农村土地归集体所有，意味着农村集体土地的所有权在集体成员内部实现，农民个人拥有全部集体财产的成员权[11]。

第一，在法律层面，对农村集体土地所有权进行“去模糊化”，这是保障农民对土地收益分配权的关键所在。要规范、统一现有的法律规定，明确规定农村集体土地所有权由集体成员共同所有，保障农民的土地收益权。在具体做法上，可以新一轮深化农村集体产权制度改革为契机，明确规定农村土地集体所有权由农村集体经济组织成员共同所有，消除正式规则方面的模糊性。此外，对集体组织的定义不能停留在表面上，相关法律法规应从更深层面，即从乡镇或村等层面上明晰土地产权所有者，避免出现产权多主体的现象。

第二，在集体成员内部，各成员所占土地份额不同。土地收益共享并非指平均共享，还须考虑土地承包权的历史因素以及个人贡献等因素，所以，土地收益实现合理分配，还须明晰各成员的所有权身份。农村土地产权集体所有制未能对集体成员所持土地的份额予以明确是造成农地所有者虚置的主要原因[12]，为解决这种农村土地集体所有而成员没有的问题，可以实行农村土地的股份制改造。在具体做法上，可以对农村土地实行股份化管理，依照集体内各农民承包土地数量、肥沃程度、经济价值等差异，给农民可个人持有的一定土地股份，如此一来，农民土地所有者的身份便有了保证，也可以更积极、更公平地进入土地收益分配的环节之中。此外，农民内部也可以成立类似于工会的自治组织，使农民有表达诉求的渠道，代表农民更好地行使土地所有者的权利。

(二)规范土地征用补偿标准

如今，中国土地征用补偿标准的改革问题已成为共识。这一标准的改进应以共享发展理念为指导，体现出公平正义的基本原则，保障失地农民的切身利益。

要拓宽补偿范围，采取多种补偿方法。现今征地补偿只限于与被征土地有直接关联的经济损失，范围较狭窄。事实上，土地对农民而言，不仅仅是经济来源，还具有就业、养老保障以及未来收益等多项重要的社会功能。征收土地时，仅考虑土地的原经济价值，会导致实际补偿标准过低。所以，考虑征地补偿标准时，应考虑到农民因征地造成的间接损失，提高补偿标准，使农民能真正享受到社会经济发展的成果。提高土地征用补偿标准，首先要做的就是扩大补偿的项目，除了现有的三项补偿内容外，还应增加其他补偿项目，如残余地补偿、间接损失补偿等，将土地征收补偿范围扩大到包括直接相关损失和间接损失两个方面。在补偿方式上，使用单一的货币补偿是不可取的，这种方式只能解农民一时之需，补偿款一旦用完，农民后续生活可能得不到保障，甚至引发社会问题。所以，在对被征地农民进行补偿时，应考虑到征地农民的长远利益，采用多种补偿方式，比如采取转居、就业安置、分配住房、分配经营权等，赋予农民更多自主选择权，增强农民的可持续性发展能力，提升补偿的综合效果。

(三)创新土地收益分配制度

当前，农村土地征收过程中潜在收益以及未来预期收益的分配，成为能否实现土地收益共享的重要环节。补偿标准应体现土地潜在价值。土地增值收益主要有两个来源：生产性增值及非生产性增值，生产性增值是因使用者对土地的合理利用而带来的增值收益，非生产性增值是指因社会发展等非生产性因素带来的土地价值的增加，这部分增值收益属于社会发展的成果，理应实现收益共享。明确分配主体之后，应该充分考虑土地的未来发展增值收益，在收益分配时还可以引入市场机制，通过股份制，明晰农民在土地集体所有中占有的股份，对土地的未来收益实行按股份进行分红，通过制度创新确保农民享受增值收益补偿的权利不受侵害，使土地增值收益为被征收土地的农民共享。补偿标准市场化要充分考虑被征地农民的基本生活要求，按被征收土地的市场价格对失去土地的农民进行补偿，即将土地征收和使用过程中的增值收益在国家、集体和农民之间进行合理分配，保证农民取得足够的土地增值收益[13]。总之，应通过股份制的方式创新土地收益分配制度，使农民共享土地增值价值的部分收益，确保农民在土地征收过程中的合法权益不受侵犯。

(四)健全收益分配监督机制

在集体土地收益分配问题上，只有加入切实有效的监督机制，才能确保土地收益共享的实现。土地收益分配传统上由政府决定，其行为缺少监督，可能会出现寻租行为，不利于实现土地收益的共享。监督机制的引入和健全，能够约束各利益主体的行为，有助于实现土地收益共享。

第一，拓宽监督渠道。监督方法和渠道需要与时俱进。首先，监督主体应多元化，除农民组织外，政府可另外设立专门的监督部门负责土地收益分配的监督，同时也可以规范各利益主体行为。其次，可以将新闻媒体引入监督渠道，增强监督的时效性，新闻媒体可及时地将分配情况传递给大众，使土地收益分配过程更加透明公开，也可以保障各利益主体的知情权、收益权。

第二，扩大监督范围。首先，征地之前，政府应该将有关内容进行公示，整个土地征收程序应该实现透明化、公开化，接受人民的监督，保证农民和农村集体等主体的知情权、参与权和决策权，避免政府或特殊利益集团的寻租行为滋生腐败。其次，在征地补偿及土地增值收益的分配阶段要对相关部门进行监督，防止某些利益主体以权谋私，阻碍土地收益的分配共享。总之，要对涉及收益分配的各个环节进行全程监督。

第三，增大监督力度。首先，在农民组织层面，为避免单个农民监督力度不够的情况，可以成立相关农民组织如集体合作社等代表民众参与收入分配的监督。其次，在政策法规层面，国家应出台相应政策法规巩固完备监督机制，如针对补偿金各乡镇截留比例差别很大的现象，国家应进行明文规定，贫困乡镇的政府可留较大比例的补偿金用于乡镇建设，其余分配到各农民；针对土地增值收益过分集中于地方政府的现象，国家应出台有关规定限制地方政府的行为，保障农民集体及个人的土地收益权。

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[3]站在新的历史节点上，深化农村土地制度改革对解决发展不平衡、不充分问题具有十分重要的理论和实践意义。只有不忘初心，想人民所想，才能真正肩负起决胜全面建设小康社会的历史重任。

[1] 中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议文件汇编[M].北京:人民出版社,2015:13.

[2] Rowton Simpson.Land Law and Registration[M].Cambridge：Cambridge University Press,1976:3.

[3] 中国共产党第十九届代表大会报告[EB/OL].(2017-10-18)[2017-10-25],http://www.sohu.com/a/198850857_479698.

[4] 唐健,谭荣.农村集体建设用地价值“释放”的新思路——基于成都和无锡农村集体建设用地流转模式的比较[J].华中农业大学学报,2013,(3):11.

[5] 宋敏.城镇化与土地收益分配[J].安徽农业科学,2006,34(7):1471-1474.

[6] 何·皮特.谁是中国土地的拥有者——制度变迁、产权和社会冲突[M].北京:社会科学文献出版社,2014:96.

[7] 陈小君,等.农村土地法律制度研究——田野调查解读[M].北京:中国政法大学出版社,2004:259.

[8] 邵挺.打破“涨价归公”的神话[J].中国发展观察,2015,(7):49-52.

[9] 十八大以来重要文献选编[M].北京:人民出版社,2014:70.

[10] 邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993:255.

[11] 周建.集体建设用地使用制度改革中的几个问题[J].中国土地科学,2003,(3):23.

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F3

A

1007-4937(2017)06-0012-05

2017-06-06；

2017-10-24

刘铮(1957—)，女，吉林长春人，教授，博士生导师，经济学博士，从事社会主义经济理论与实践研究。

[责任编辑：陈淑华]