对政府间事权与支出责任划分的思考

黄炼

[摘要]合理划分中央与地方事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。本文主要分析中央与地方政府事权与支出责任划分的现状，总结了目前事权与支出责任划分存在的相关问题，提出了相应的政策建议。

[关键词]事权；支出责任；中央；地方政府

一、引言

政府间事权与支出责任的划分归根结底是要理顺中央与地方政府之间的关系。新中国成立以来，中央和地方政府之间的关系一直在不断地进行调整，但总是陷入“一收就死，一放就活，一活就乱，一乱就收”的怪圈之中。94年分税制改革从收入方面人手，大大提高了两个百分比比重。但受限于客观条件，中央与地方的事权与支出责任划分并未涉及，导致分税制改革只走了一半。目前形势下社会逐渐凸显的一些现实矛盾，例如地方债务危机、房产泡沫等，究其原因，多多少少都源于事权与支出责任划分不清晰、不规范。因此，必须积极推进中央与地方事权与支出责任划分改革。

二、政府间事权与支出责任划分的现状

93年国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》确定了中央和地方的主要支出项目。这种划分方式不是从理论得来的，而是当时体制的一个遗留现象，本身就存在不合理的地方，如支农支出、价格补贴支出这类支出本身属于宏观调控的职能，却划分为地方支出，这类支出的增长无疑加重了地方政府的负担。义务教育作为一种公共产品，本来应该由中央来承担，实际情况却是中央只承担了不到10%，其余均由地方政府负担，尤其是基层政府负担最多。在后续的调整改革中也存在着执行走样的问题，每次改革，地方事权越来越多，中央事权越来越少。究其根本，是政府和市场的关系还没有理顺，政府仍然承担了部分市场事务。这种情况不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不利于政府有效提供基本公共服务。

三、政府间事权与支出责任划分的问题

（一）政府职能定位不清

事权的界定依赖政府职能的界定。市场经济中资源的配置方式有市场和政府两种，其中起决定性作用的是市场，政府是作为纠正市场失灵的一个补充。但实际上，政府在公共服务供给方面经常存在“缺位”、“越位”和“错位”的情况。部分不应该由政府承担的事务往往堆在了基层政府的头上，加重其支出压力。而一些如检验检测、绩效评估，项目评审等非盈利性质的中介事务完全可以交由社会上有资格的中介机构承担。既减轻了基层政府的支出压力，又提高了办事效率。

（二）中央和地方事权和支出责任划分不清晰、不合理

94年分税制改革事权划分几乎没有做出改变，沿袭了既定状态。而在日后进行的诸多次改革之中，随着政府职能不断丰富和转变，一些在原体制中未被提及的新增事项的责任划分也不尽合理。社会保障是属于应该由中央承担的全国性公共产品，但实际上，在执行上是地方政府承担了这部分财政支出责任。义务教育均衡发展、扩大社会保险制度覆盖范围等这种“中央点菜，地方陪同买单”的现象很多，中央拨付的转移支付资金远远满足不了需求。此外，由中央和地方政府共同承担的事项过多，而且划分不够清晰，中央和地方的职责存在交叉重叠的现象。

（三）事权与支出责任划分缺乏法律依据

我国关于中央和地方的事权与支出责任划分并未明确。所以在实践中，中央和地方的事权划分由于缺少法律依据，常常出现中央凭借政治权力将事权层层下放，而地方政府则被动接受或是进行讨价还价，各级政府之间互相博弈的情形。从长期来看，这种事权与支出责任划分方式缺乏稳定性和可预期性，致使博弈成本的產生，造成社会无谓损失。事权与支出责任划分的明确性和规范性仍然需要相应的法律文件作为支撑，才能得到保障。

四、进一步完善事权与支出责任划分的相关建议

（一）有效应用公共产品理论界定政府与市场关系、明确事权与支出责任

以公共服务有效供给为目标，界定政府与市场的关系。市场能够做到的，就交由市场去做，政府减少介入或是退出：政府可以通过间接手段调节的，就尽量不要用直接手段去干预。应由政府提供的公共产品，其预算供应由政府供给，其产品供应则可从效率角度出发选择合适的方式，充分发挥民间资本的活力。从受益原则出发明确政府间事权与支出责任划分，按照受益范围进行事权与支出责任划分的改革。对于国防、外交等全国性公共产品，事权应该属于中央，由中央来承担相应的支出责任。对于区域性公共产品，属于中央和地方的共同事权，支出责任由中央和地方共同承担。承担比例可根据其外部性的强弱决定，对于跨省的大江大河治理这种外在性较强的区域性公共产品可以由中央承担大部分支出责任，地方政府承担小部分支出责任。对于地方性公共产品，事权属于地方政府，支出责任全部由地方政府承担。

（二）推进政府间事权与支出责任划分的法治化

要使中央和地方能够长期保持稳定的关系，就要推进政府间事权与支出责任划分的法治化，保证划分的规范和透明。大部分发达国家都已经在联邦宪法等具有最高法律效力的法律中明确界定了政府间事权划分，防止了中央事权下移的随意性，保证了地方政府的话语权，以法律的权威性代替了讨价还价和拉扯博弈。从法律上强调中央与地方政府事权与支出责任划分的规范化也是我国中央与地方关系调整的必要举措。

（三）完善行政管理体制

近年来，中央对省直管县财政体制改革十分重视，提出要“推进省直接管理县（市）财政体制改革。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。”而省管县的财政管理体制和市管县的行政管理体制不可避免地存在着不对称的关系。省在取消市级财政体制的同时，相应取消了市级体制集中财力。由于行政管理体制没有同步改革，除财政部门外，各市党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权，市级事权与财权不对称问题突出。所以要科学合理地推行行政体制改革，这样省直管县财政体制才能更好地发挥作用。