我国中期预算发展现状及问题研究

郑孟雪

[摘要]2013年11月12日，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对财政做出了新的定位：“财政是国家治理的基础和重要支柱”，要求建立起适应于我国经济发展的现代财政制度。2014年10月国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》，提出：“改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制”。2015年1月，国务院出台《关于实行中期财政规划管理的意见》，部署加快建立现代财政制度、改进预算管理和控制，全面推进中期财政规划管理。为此，研究我国中期预算发展现状以及问题对策，对建立现代财政制度乃至于推进国家治理体系的现代化有着意义深远的影响。

[关键词]中期预算；预算管理；现代财政制度

一、中期预算的内涵

20世纪70年代末，第二次世界大战后经济繁荣衰退，尤其是受到石油危机的冲击，大多数OECD国家开始陷入经济低增长的困境。西方发达国家开始纷纷对财政预算制度进行以支出控制为重心的改革，建立起中期预算制度。

中期预算也叫中期支出框架，包括中期财政框架、中期预算框架以及中期项目框架三部分。2001年，国际货币基金组织在《修订的财政透明度手册》将中期预算定义为：“将财政总量预测体系与各部委保持现行政府政策的详细中期预算估计过程联系起来，从而将中期财政政策和中期预算编制统一起来的框架。對支出的远期估计将作为后年度预算协商的基础，并且将远期估计与财政执行结果报告的最终结果相协调。”中期预算有三种经典的形式。

第一种：以报告年度为基年的滚动方式编制3—5年期预算计划。将年度预算纳入其中。这种方法将经过议会批准并付诸实施的预算年度定义为中期预算的第一年，预算提交议会审议的预算年度为第二年，后续1-3个预算年度为“纯计划年度”。对3-5年期间的每一年为执行政府职能安排了哪些支出、支出是如何筹措的，进行详细、全面的安排和审查。这是典型的中期预算模式。

第二种：以报告年度为中心，将年度预算予以前后扩展，通常只是对原年度预算在编列形式上做某些改进。

第三种：在预算中增加某些中期预算的因素，对某些重点项目进行重点反映。

第一种模式是中期预算的典型模式，第二、第三种均是中期预算演进过程中的一些过渡形式。从本质上来说，中期预算是指通过财政目标、增加中期预测、安排决策制定程序以及政策和程序组织数据等手段来强加年度预算进程，对支出部门规定事先核定的硬性预算上限，要求当支出比例上升时首先在部门内进行财政资金的再分配，从而改变预算程序中部门支出动机的预算框架。具体体现在自上而下和自下而上两个方面：自上而下表现为财政限额目标的批准，以政府战略政策优先性而确定：自下而上表现为与审核认可的财政目标相一致的详细预算的批准。

我国尚处于建立中期预算的初期阶段，结合我国实情，在探索中期预算的道路上我们并不限于这三种形式，并且可以走出一条具有中国特色的中期预算道路来。

二、我国中期预算的发展现状

随着我国政府规模的扩张和宏观调控程度的提高，年度预算制度给我国的财政管理带来极大的挑战。许多跨年度的预算项目，比如：大型的基础设施建设、各种社会保险福利、针对教育、医疗、科技等方面的项目投入等，它们在时间上通常都会超过一个预算年度，并且不能随意终止。在执行预算的连贯性、持续性和完整性等方面，年度预算制度已经不能很好的满足政府财政职能的要求了。同时，年度预算制度由于更加注重政府控制、因此常常缺乏计划性，使得预算安排存在“短视”行为，与经济发展相脱节，限制了各部门在支出方面的主动性和积极性。而中期预算则给我国深化财政体制改革、构建现代财政制度提供了新的思考模式。相比起年度预算，中期预算通过对目前财政经济运行情况进行预测判断并作出总结，分析预测未来3-5年度的财政收支，延长了预算编制周期，扩大了预算管理的时间范围，在保证我国财政政策连贯性的同时，强化了财政纪律，同时也能够通过预算成本与支出的考虑及时识别出可能的财政风险，有助于政府及时采取应对措施。

在党的十八届三中全会以后，预算法进行了新修订，要求改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，进行中期预算改革。自2015年起，我国从中央到地方开始实行三年期的中期财政规划管理。这一阶段属于中期财政框架范畴，是中期预算改革的过渡阶段。

三、针对我国中期预算改革问题的建议

（一）大力发展科学预测方法，培养专业预算人员

我国中期预算改革尚处于中期财政规划的第一阶段，属于过渡阶段，这一时期的主要工作应当是重在预测，而暂时不应强调对政府收支的约束。由于中长期预测难度较大，我国缺少科学的预测方法和专业的预算人员，直接或间接的使中期预算的引导性功能大大减弱。因此，在整体方面，我国应当加大在科学预测经济方面的投入，利用科学的方法以及预测手段，根据国家政策形式对未来经济发展作出合理的预测。同时，即使国家层面做到了大方向的准确预测，编制预算的基层工作人员却常常不能够准确、合理的编制预算。中期预算要求各部门采用零基预算的方式来编制，而目前大部分的预算编制仍然是采用“基数加增长”的方式，这使得中期预算自下而上的这一步程序难以得到准确把握，因此，应当尽快培育起一批专业的中期预算人员，同时各部门在招聘相关人员时应考虑预算人员的专业胜任能力，统一进行培训，使其能够迅速适应自身工作，合理编制预算。

（二）结合大数据，大力推进政府预算项目库的建设

目前我国要求每级政府均应当编制预算项目库，但是在实践过程中可以看出，大多数项目库的编制是靠电子数据表格通过加密的形式来传输的。随着大数据的到来，数据共享已经不是什么难事，我们可以建立起类似于企业信息管理系统的方法，寻求专业人员开发出这类数据共享软件，使全国统一使用，各个部门建立项目库并授权各部门相关人员添加项目的性质、时间年限、所需资金等同时共享数据至授权审批的人员，根据项目绩效等各方面综合考虑对项目的批准。批准后的项目便可以被预算人员查阅，根据各项目来编制预算并追踪其项目进度。建立软件的同时也需要政府相应地建立起一套内部控制制度，才能有效的满足项目库系统的运作。endprint