关于社区矫正评议员制度的实践与思考——以北京市昌平区为例

康德柱（北京市昌平区司法局副局长）母杰华（北京市昌平区司法局）王蓉蓉（北京市昌平区司法局霍营司法所）

关于社区矫正评议员制度的实践与思考
——以北京市昌平区为例

康德柱（北京市昌平区司法局副局长）母杰华（北京市昌平区司法局）王蓉蓉（北京市昌平区司法局霍营司法所）

社区矫正评议员制度作为北京市社区矫正工作六项创新试点之一，是北京市探索完善社会力量参与社区矫正工作的一项重要制度，是司法行政机关深化社区矫正制度改革、强化社区服刑人员接受社会监督评议、打通社区矫正“最后一公里”连接线、确保依法公正行使刑罚执行权的一项重要举措。自2014年10月开始，经过近三年时间的试行实践和不断探索，这一制度在社区矫正工作中的作用和成效已经初步显现，成为了社会力量参与社区矫正工作不可或缺的重要组成部分，收到了良好的法律效果和社会效果。但在运行过程中也存在着规章制度不健全、保障不力、队伍结构单一、规模范围小、专业化不足等诸多问题。本文通过对北京市昌平区社区矫正评议员制度开展及社区矫正评议员队伍建设进行探索研究，分析社区矫正评议员制度健全完善及社区矫正评议员参与社区矫正工作的现状与困境，思考产生问题的原因，提出合理化建议，为社区矫正评议员制度全面实施提供参考。

一、社区矫正评议员制度概况

（一）社区矫正评议员制度实施背景。一是领导重视。社区矫正工作从试点至全面铺开，得到了习近平总书记、中央政法委、司法部、市委市政府、区委区政府等各级领导的关注和重视。2014年4月21日，习近平总书记在听取司法部司法行政工作汇报时，对社区矫正工作专门提出了要求，指出“社区矫正已在试点的基础上全面推开，新情况新问题会不断出现。要持续跟踪完善社区矫正制度，加快推进相关立法，理顺工作体制机制，加强矫正机构和队伍建设，切实提高社区矫正工作水平。”2014年5月27日，“两院两部”在北京联合召开全国社区矫正工作会议,对进一步全面推进社区矫正工作作出部署。市委十一届四次会议，结合三中全会精神和北京实际，提出了“健全社区矫正工作机制”的明确要求。二是现实需要。社区服刑人员是具有一定人身危险性的特殊人群，如果不切实加强管理，就可能再次犯罪，甚至发生重大恶性刑事案件，冲击社会大众心理，严重危害首都社会的安全稳定。尤其是当前社会矛盾凸显，重大矛盾纠纷较多，一旦有社区服刑人员参与到这些重大矛盾纠纷之中，将会使问题变得更加尖锐、更加复杂，给社会稳定造成严重影响。这就要求各级党委政府要进一步完善措施，切实加强社区服刑人员这一特殊人群的管理，努力做到不脱管失控、不重新犯罪。三是必然要求。社区矫正工作面临着社区服刑人员的数量逐年增加、社区服刑人员犯罪意识淡薄及社区服刑人员犯罪类型多种化、利益诉求多元化、就业方式多样化、流动人口日趋增多等新情况和新问题。单靠现有的社区矫正专职队伍难以适应现在社区矫正快速发展的需要，除严格执法外，社区矫正工作的社会调查、信息核实、帮扶教育、日常监督等工作都需要社会力量参与其中，并发挥作用。

面对新形势、新情况、新问题，需要各级党委政府进一步加强社区矫正工作的体制机制和制度创新。研究制定如何充分利用社会力量参与社区矫正方法机制，让社区服刑人员得到社会的认同、关爱，使之更好地顺利融入社会、回归社会。在这种背景下，一项新的社会力量参与社区矫正工作的制度——社区矫正评议员制度被北京市委市政府列入社区矫正创新试点工作并从此进入昌平区社区矫正日常工作中。

（二）社区矫正评议员制度开展情况。一是出台《意见》。2014年10月14日，北京市召开社区矫正工作会议，全面总结部署社区矫正工作。昌平区区委区政府非常重视全区社区矫正开展，由区司法局牵头，组成落实市委市政府《关于进一步加强社区矫正工作的意见》专项调研组，深入各成员单位、各镇（街道）、村（社区）、社会群众及社区服刑人员家庭，了解情况、听取建议，组织会商、分析研究，以区委区政府文件形式出台《昌平区进一步加强社区矫正实施意见》（以下简称《意见》），把社区矫正评议员制度作为《意见》重要章节列入其中。2015年5月17日，昌平区综治委特殊人群专项组组织召开全区社区矫正工作会议进行学习部署，为社区矫正评议员制度的实施提供了强有力的制度保障。二是细化落实。区司法局根据市委市政府《关于进一步加强社区矫正工作的意见》、区委区政府《昌平区进一步加强社区矫正实施意见》、《北京市司法局关于社区矫正评议工作的暂行办法》及相关会议要求，结合昌平实际，制定并实施了《昌平区社区矫正评议员制度实施细则（暂行）》，规定了社区矫正评议员招聘、审批、培训、持证、考核、辞退等章节，明确了社区矫正评议员的职责职能、构成、管理机制、工作纪律及保密义务。建立了社区矫正评议员劳务资金补贴、争先评优激励、重大风险隐患信息报告奖励等方法机制，进一步细化社区矫正评议制度的各个环节，强化各项工作任务的实施和落实。三是参与矫正。2015年6月，昌平区开始推行社区矫正评议员制度，通过严格审核，首批在南口、南邵、霍营、天南4个镇街选聘了285名社区矫正评议员。2016年，昌平区进一步推行社区评议员制度，上半年在兴寿、十三陵、马池口、沙河、阳坊、东小口6个镇（街道）推行实施，下半年在剩余10个镇（街道）全面开展。截至目前，全区已实现社区矫正评议员制度全覆盖，聘用村（社区）干部、社会志愿者、退休老干部（老党员）、法律心理专家、高校学生等热心社区矫正工作的社区矫正评议员共有2160人。在劳务补贴较少的情况下（每人每月暂定200元补贴，每半年发放一次），他们不辞辛苦、忠诚尽责，与社区矫正专职工作者一起真心对待每一名社区服刑人员，扎实做好每一名社区服刑人员的教育转化和帮扶挽救工作，让每一名社区服刑人员都能够安心矫正、服从管理，融入社会、回归社会，收到良好的法律效果和社会效果。

（三）社区矫正评议员队伍基本情况。针对我们招聘的2160名社区矫正评议员情况进行认真分析，结果如下：

1.从年龄结构分析，以中壮年为主，偏于集中。

从年龄上来看，社区矫正评议员集中在40岁至60岁之间，占69.81%（见图1）。

图1 年龄结构分析图

2.从文化程度分析，以初高中为主，整体偏低。

他们受教育程度“一头沉”，具有初高中、大专文化的占到总人数的87.96%，受过高等教育的人员比例相对较低（见图2）。

图2 文化程度分析图

3.从专业结构分析，以非专业为主，素质偏低。

调查发现，拥有法学、教育学、社会学及心理学专业背景的只有144人，占6.66%；其中，具备社会工作师资格的仅16人（见图3）。

图3 专业结构分析图

4.从政治面貌分析，党员占比较大，社会群众偏少。

从政治面貌上来看，党员、团员、党员发展积极分子占比较大，共1536人，占71.11%；群众624人，占28.89%（见图4）。

图4 政治面貌分析图

5.从职业岗位分析，村（居）干部较多，社会人士偏少。

调查中，村（居）委干部2128人，占98.52%；从事物业管理、务农、无业及退休的32人，占比1.48%（见图5）。

图5 职业岗位分析图

二、社区矫正评议员制度的实践效果

社区矫正评议员制度推行后，昌平区司法局制发方案、周密部署，从先行先试、总结扩展到全面推行，着眼建立社区矫正评议的良效机制，探索实行了矫前介入、全程参与、评议反馈、矛盾化解、跟踪监督、延伸帮教的“六位一体”社区矫正评议员工作机制，着力形成了环环相扣、一体推进的完整评议监督链条，切实提升了社区矫正评议工作的科学性、群策性、实效性，有效推进社区矫正精细化管理，极大地提升了矫正质量和效果。

（一）矫前介入调查，了解情况。按照每名社区服刑人员配备3名社区矫正评议员的规定，对公检法机关委托司法行政机关进行拟接受社区矫正人员居住地核实、社会调查的工作，司法所都会根据拟接受社区矫正人员的基本信息情况，为其安排与其居住同一个社区（小区）、工作同一单位、日常中接触较多、对其情况比较了解的社区矫正评议员，协助司法所工作人员第一时间对其工作、生活、家庭、社会关系、成长经历、社会背景、现时状态等情况信息进行实地走访调查、个别谈话，并做好记录，确保了社区矫正评议员在拟接受社区矫正人员入矫之初就能够全面了解掌握其情况信息，为入矫后社区矫正评议员做到全面参与社区服刑人员管理奠定坚实基础。

（二）全程参与矫正，不留盲区。《昌平区社区矫正评议员制度实施细则（暂行）》第六条、第七条 、第八条规定：社区矫正评议员参与拟接受社区矫正人员社会调查、居住地核实、接收（解除）宣告及配合司法所做好刑满释放人员的日常信息收集等工作；了解掌握社区服刑人员遵纪守法、接受监督管理、参加教育学习、社区服务和社会活动等情况；社区矫正评议员发现社区服刑人员有过激言论、危险倾向、情绪不稳、接触对其矫正产生不利影响的人员、与他人或单位发生纠纷或其他不利于社会稳定、影响社区服刑人员回归社会等异常情况，应及时向司法所报告；社区矫正评议员严禁泄露社区服刑人员隐私，严禁在工作中弄虚作假。日常实践中，社区矫正评议员认真履职、主动作为，在参与审前社会调查、接收（解矫）宣告、制定矫正个案、提供心理疏导、行为矫正、就业指导服务、帮扶教育中，做到了全程参与、全面介入、不留盲区，配合司法所扎实做好本职工作，收到良好效果。

（三）评议反馈详实，时效突显。矫正评议是社区矫正评议员工作中最为重要的一个环节。三名社区矫正评议员通过走访、调查、观察，收集到社区服刑人员实时动态信息后，在坚持做到每半月书面上报反馈给司法所一次信息情况、每月上报反馈一次评议小结的同时，再根据掌握的综合情况信息对社区服刑人员风险指数进行综合评议评估，为司法所强化对社区服刑人员的管理帮扶提供合理化建议。尤其是对于社区服刑人员家庭经济较差、生活遇到临时困难等情况，社区矫正评议员及时联系司法所提出帮扶建议。司法所核实情况后，做好帮扶济困工作。通过给予社区服刑人员关心关爱、针对性教育管理，帮助其顺利融入社会，降低重新犯罪风险。几年来，区司法局年均开展社区矫正评议员集中培训2场次、各司法所年均培训4场次共计4000人余次参加，收到社区矫正评议员上报信息8000余条，综合评议评估信息4000余条、管理帮扶建议550余条，为司法行政机关全面掌握社区服刑人员综合信息、掌控行为动态奠定良好基础。

（四）矛盾及时化解，消除隐患。社区矫正评议员在走访调查、收集整理社区服刑人员情况信息过程的同时，也全面掌握了社区服刑人员的犯罪情况、社会背景、家庭状况、生活工作等各方面信息，其中就会发现社区服刑人员有卷入家庭财产、老人赡养、邻里不和、夫妻感情破裂等矛盾纠纷情况，此时，社区矫正评议员利用村（居）干部、老熟人、亲近邻居的优势，与司法所一起积极参与矛盾纠纷化解工作，配合村调委会开展联合调解，做好社区服刑人员的心理疏导，帮助其依法合理化解纠纷，防止矛盾激化。据统计，三年来社区矫正评议员共参与化解涉及社区服刑人员各类矛盾纠纷270余件，为他们挽回直接经济损失320余万元，让69个家庭化干戈为玉帛、17对即将分手的夫妻破镜重圆，社区矫正评议员工作成效彰显。

（五）全程监督尽责，勇于担当。社区矫正评议员在日常工作中能够严格遵守《昌平区社区矫正评议员实施细则（暂行）》中的规定，在履行社区矫正评议员职责任务的同时，勇于担当，既要承担司法行政机关依法管理、公平公正公开矫正执法的监督责任，又要承担社区服刑人员服从管理、配合矫正的监督责任，集双重监督于一身，并贯穿于工作始终。他们的参与，有利于促进社区矫正工作人员公正执法，有利于社区服刑人员教育管理，为社区矫正依法有序开展筑起监督屏障，架起沟通桥梁。三年来，在社区矫正评议员监督下，全区100余名社区矫正工作人员无一人被社区服刑人员、家属或社会群众投诉举报、无一人被上级及检察机关通报批评、无一人违纪违法或渎职犯罪，年均新接收社区服刑人员280人、依法解除矫正260人，所管社区服刑人员零脱管、零漏管、零重新犯罪，收到良好的矫正效果和社会效果。

（六）延伸帮教送扶，回归新航。为使帮扶工作不脱节、不留缝隙，使社区服刑人员解除矫正后能够顺利融入社会，按照相关规定，社区服刑人员在解除矫正后，还有对其三年跟踪帮教的要求和任务。为此，区司法局建立了“家庭-社区评议员-司法所-区司法局”全方位无死角的精细化、精准化的帮扶机制。推行社区矫正评议员“矫前三见面”“解后三延伸”工作法，即：与被告人见面，了解其对被指控犯罪的认知和意见，告知有关诉讼权利，消除其紧张情绪；与监护人见面，了解其家庭情况、个性特征以及思想演变过程，让家庭成员配合做好帮教工作；与村（居）干部见面，了解其接受社区矫正的环境条件，使接收、管理、解矫、帮教等环节能够有的放矢。向单位延伸，由承办法官、司法所工作人员定期或不定期到单位进行回访，了解其在单位表现情况，对单位的帮教措施进行考察，有针对性地进行指导，促进单位做好帮教工作；向家庭延伸，与家庭成员签订监护帮教责任书，对其家庭成员及亲属进行法律法规教育和社区矫正知识普及，增强家庭责任意识，提高家庭教育质量，营造良好的家庭帮教环境，以有利于矫正改造；向社会延伸，积极开展社区矫正知识宣传和社会帮扶工作，净化社会环境，为社区服刑人员提供必要的劳动技能培训和职业教育，使其早日回归社会。制度的落实，使社区服刑人员在接受社区矫正期间能够得到系统化的管理教育，大大降低了社区矫正风险，收到良好的法律效果和社会效果。

三、当前社区矫正评议员制度存在的问题

“六位一体”工作机制，充分发挥了社区矫正评议员职能作用，在司法所工作人员与社区服刑人员中间架起了一座沟通、帮扶、教育、监管的桥梁，收到良好效果。但实践中，社区矫正评议员也面临法律缺失、队伍结构单一、经费保障不足、专业素质不高等诸多困难与问题。

（一）法律法规不全，缺乏支撑。实践中，目前只有北京市及各区有一些社区矫正评议员制度实施的暂行办法和实施细则，在《社区矫正实施办法》《关于进一步加强社区矫正衔接配合管理的意见》中没有任何规定，这使得社区矫正评议员制度的实施缺乏法律依据。并且在暂行办法和细则中对社区矫正评议员的权利义务包括提供服务的风险责任、人身安全等内容及考核奖惩、进入退出机制都存在着相当的空白。法律的不健全导致法律保障的缺失，无疑会给社会力量参与社区矫正工作带来阻力，无法消除社区矫正评议员的安全顾虑，不能有效地激发他们参与社区矫正工作的主动性、积极性和深入性。

（二）年龄结构不合理，错位严重。统计发现，社区矫正评议员中，壮年和中年、老年占80.37%，青年仅占19.63%。而昌平区现有在矫243名社区服刑人员中，45岁以上的占总人数的28.36%，18至45岁的占71.64%。由此可见，在社区矫正评议员评议社区服刑人员过程中，年龄层次和结构上存在着错位。壮年和中年人群虽然工作经验丰富，但是对社区服刑人员中青年人群体的监督存在着局限性和“代沟”。

（三）文化素养不高，缺乏后劲。据统计，社区矫正评议员初中、高中和大专学历的占87.96%，本科以上学历仅有12.04%，整体文化程度偏低。而社区服刑人员中，大专及以下学历占66.67%，本科以上学历占33.33%，其中博士占2.02%。由此可见，在高智商犯罪率快速上升的情况下，需要一定数量的高学历社区矫正评议员参与到社区矫正工作中。同时，社区矫正评议员文化程度不高的现状在一定程度上会影响社区矫正评议员掌握、理解和灵活运用社区矫正法律规定的能力，降低社区矫正评议的质量。

（四）专业素质不强，缺乏韧劲。调查统计中，拥有法学、教育学、社会学及心理学专业背景的仅占总人数6.66%，具备社会工作师资格的仅有16人。可以看出，专业的心理咨询师、教育工作者、法务工作者及社会工作者在社区矫正评议工作中的参与率非常低。在社区服刑人员遇到重大变故、心理失衡、情绪低落、矛盾纠纷、生活困难，需要拥有法律、教育、社会及心理学等方面专业背景的社区矫正评议员进行干预帮助时，这时可调配的人员很少，甚至没有这样学历的专业力量可支配。

（五）职业岗位不多，结构单一。据统计，2160名社区矫正评议员中，村（居）委会工作人员有2128人，约占98.52%，社工和其他行业仅占1.48%。可以看出，虽然村（居）委会能够积极响应政府的创新举措而广泛参与，但是其他行业的参与率较低，没能充分吸收社会上各行各业的专业人才，会使评议工作的公正性、客观性受到影响，优势得不到充分发挥。

（六）劳务补贴不高，待遇偏低。目前，昌平区社区矫正评议员劳务补贴每半年发放一次，数量按基本底数加工作量合并后发放，每月每人200元补贴。据调研得知，81.63%的社区矫正评议员认为评议工作需要与社区服刑人员接触，风险高、责任大，而相应的则是待遇低、保障差，与承担的责任不相符。

四、完善社区矫正评议员制度的思考建议

结合社区矫正评议员参与社区矫正工作方面的实践探索，对进一步健全完善社区矫正评议员制度、更好发挥社区矫正评议员在社区矫正工作中的作用提出如下建议。

（一）立法保障，明确身份。社区矫正评议员是协助、配合社区矫正机构参与社区矫正工作的重要社会力量。因此，社区矫正评议员对社区服刑人员进行监督和评议等方面亟待在社区矫正法或其他社区矫正相关法规中能够给予明确介定及详细规范，如类似于人民陪审员、人民监督员专属称谓及职责待遇等，用法定的形式明确社区矫正评议员的身份，将社区矫正评议员队伍作为一种稳定职业固化下来，对社区矫正评议员工作职责、程序、待遇、奖惩考核和培训办法等作出针对性的详细规范，实现社区矫正评议员参与社区矫正工作的法律保障。

（二）资金支持，强化保障。从工作实践看，社区矫正评议员制度对于强化社区服刑人员监督管理、矫正转化等有着极其明显的作用，更需要一支具有专业素养、责任心强、相对稳定的社区矫正评议员队伍来支撑。一是社区矫正评议员作为一种复杂高危的职业，所需工资待遇、劳务补贴等要正常保障并稳定持续，以增强社区矫正评议员岗位吸引力；二是针对社区矫正评议员日常工作需接触社区服刑人员，存在一定的人身安全隐患，需要给社区矫正评议员缴纳意外伤害险等；三是社区矫正评议员日常培训、管理、办公等所需开支，应当纳入社区矫正年度业务经费预算并由国家财政或同级政府财政给予保障。

（三）范围扩大，专兼结合。从试点情况看，目前社区矫正评议员队伍存在着组成结构较为单一、专业水平层次不高、年龄结构集中等不足问题。因此，建议在组织选聘专职社区矫正评议员时，除村（居）委员会成员兼职外，在年龄结构上，应适当选聘与社区服刑人员年龄段结构相近人员参与其中；在关系结构上，应当增加社区服刑人员所在单位（学校）相关人员、家庭成员、相关亲属、监护人（保证人）、离退休人员及其他社会成员等，以便更加深度了解掌握社区服刑人员各类情况信息，结对做好教育帮扶工作；在专业素质上，应当增加法律工作者、教育工作者、社会工作者、心理咨询师等相关专业的社会力量，以便更好地对社区服刑人员开展谈心谈话、思想教育。社区矫正评议员选聘范围的扩大、专业知识的丰富、专兼职人员的并行，更加有利于社区矫正工作的顺利开展，更加有利于社区服刑人员融入社会、回归社会。

（四）规范程序，健全机制。社区矫正评议员专职队伍建设和规范有序运行，都需要一系列规章制度来强力保障。一是要健全进退机制。进一步健全完善社区矫正评议员选人用人机制，有针对性地选聘专业层次高、工作经验多、责任心强、敢于担当的人员进入社区矫正评议员队伍，严把入口关。对工作中消极懈怠、徇私舞弊、隐瞒泄露、违规违纪的人员，坚决清理出社区矫正评议员队伍，做细辞退关。二是严格奖惩机制。着力强化社区矫正评议员的日常检查、年度考核、评优争先、表彰奖励、问责追责等方面的落实力度，实现社区矫正评议员体制机制的良性循环。

（五）强化培训，提升能力。将社区矫正评议员的入职、专业、政治、思想、技能等培训融为一体，把社区矫正基本知识、社区服刑人员权利义务、社区矫正评议员职责职能、工作纪律、保密义务、政治理论学习、思想道德教育、日常交流座谈等内容纳入其中，采取集中授课、实地观摩、专题研讨、外出学习等多种形式，使他们全面熟练掌握政策法规、理论知识、方法手段及技能技巧，着力推进综合能力和综合素质的大幅度提升。

（六）加大宣传，广泛参与。充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体开展社区矫正宣传，提高社区矫正评议员制度的社会知晓率，普及社区矫正评议员服务知识，提高参与水平，激发参与热情，使全社会都能够正确认识、理解、支持社区矫正工作的推进，消除对社区服刑人员的抵触情绪。同时加强对社区矫正评议员参与社区矫正工作成就的宣传，大力表彰先进典型，为他们广泛深入参与社区矫正工作创造良好的社会氛围。

（责任编辑：张文静）