财政涉农资金整合的实践及思考

张瑛　罗文华　张兆鑫　潘靖凯

摘要：整合财政涉农资金，是解决资金使用分散问题、提高资金使用效率的有效手段之一。在对云南省宣威市进行实地调研的基础上，本文总结了该市在2015—2016年间财政涉农资金整合的具体做法，针对目前存在的各项资金政策之间不协调等问题，提出了相应的建议。

关键词：涉农财政资金；财政资金整合；乡级报账制

整合财政涉农资金是为解决我国财政涉农资金在管理、分配、使用方面存在的分散、效率不高、交叉重复等突出问题。

云南省作为较早开展财政支农资金整合工作的省份，在财政部的指导和大力支持下，积极探索支农资金整合的有效途径，初步形成了“以重点项目为纽带、以优势特色产业为载体、以重点区域为平台”的多种支农资金整合模式，并构建了“以县为主”的财政涉农资金整合平台①，取得了明显效果，促进了农村经济发展。地处云南东北部的宣威市，近年来按照财政部、云南省有关要求，积极开展财政支农资金整合工作，以建设国家现代农业示范区、全国宣威火腿产业知名品牌创建示范区为契机，以高原特色农业示范县、昆曲绿色经济示范带为动力，加速现代农业转型升级步伐。

一、宣威市财政涉农资金整合概况

根据财政部《县级财政支农资金整合工作考评暂行办法》的要求，宣威市成立了以分管副市长任组长，财政、扶贫、农业等部门主要领导为成员的财政涉农资金整合工作领导小组，加强对涉农资金整合工作的组织领导。按照“统一规划、集中使用、渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功、优势互补、形成合力”的原则，通过实施“整乡推进”、发展生猪、玉米、马铃薯传统支柱产业、新农村建设等平台，积极探索涉农资金整合工作，有效促进了农村经济、社会和文化事业的发展。本文主要针对宣威市2015—2016年间的财政涉农资金，重点是中央的20项专项，也包括省、市两级资金。

（一） 宣威市涉农资金的来源渠道及支出构成。涉农资金的来源渠道按照资金主体划分，主要有财政资金、银行信贷资金、社会资金（包括企业、社会团体）、农民自身投资等。其中，财政资金由不同的预算级次和部门安排。从预算级次上看，包括中央补助和地方各级财政预算安排的资金。在中央补助资金中，扶贫资金由国务院扶贫办等4部委安排，农村能源（主要是沼气）由西开办等3部委安排，国债资金由发改委、财政部等部门安排。各部门安排的资金，主要通过财政预算和对下级直接拨款两种方式下达②。

从图1可以看出，宣威市财政涉农资金主要来源于中央，其次是省级资金。宣威市是省财政的直管县，所以省级到县的财政资金比重较大，曲靖市级资金仅为2%。

从图2可以看出，宣威市财政涉农资金投入面较广，扶持内容较多。从支出范围上看，涉农资金几乎囊括了财政一般预算支出中除国防、外交之外的所有专项支出内容；从扶持内容上看，覆盖了基础设施建设、生产、流通、农村社会化服务体系、农民生活等诸多内容。同时，涉农资金用于农业生产的比重较低，用于社会事业发展的比重较高。

（二）宣威市整合使用财政涉农资金的主要做法。

1.围绕项目推进资金整合。按照农业、农村发展规划和财政涉农资金的管理办法，宣威市初步构建了以农业生产基础设施建设、特色产业发展、扶贫攻坚、村庄整治、劳动力转移培训为重点的支农资金整合体系，围绕优势产业和重点项目集中使用不同渠道、不同性质的涉农资金，达到了提高财政资金使用效益的目的。从财政涉农资金的科目看，宣威市主要围绕以下重点项目推进整合。

（1）围绕扶贫整村推进、劳动力培训转移，整合扶贫、发改、民委等部门资金，整合用于解决贫困人口温饱问题。2015—2016年，宣威市整合使用三级财政专项扶贫资金，主要用于整乡整村推进、扶贫安居工程建设及易地扶贫搬迁、革命老区建设、产业扶贫、劳动力转移培训等项目建设；整合使用三级财政农村危房改造补助资金13959万元，主要用于农村危房改造及抗震安居工程拆除重建。

（2）围绕农业生产基础设施建设，整合用于改善群众生产生活条件。2015—2016年，宣威市整合使用三级财政农业综合改革转移支付资金，集中用于进村道路硬化补助、村内公共亮化工程建设补助、修建（改造）公厕、垃圾处理房、排水沟等村内户外环境卫生整治补助，公共用房、活动室、图书室、老年活动中心、文体活动场地建设等公益事业项目建设①；整合使用中央财政农村环境连片整治示范资金，主要用于改善农村宜居环境示范项目建设；整合使用中央财政车辆购置税收入补助，主要用于乡镇和建制村通沥青路、县乡道路改造、桥梁等项目建设；整合使用中央彩票公益金，主要用于全民健身基础设施工程、老年人活动中心、社区服务站等项目建设；整合使用省级财政及曲靖市级财政服务业发展资金，主要用于支持农村现代流通服务网络工程建设。

（3）围绕农田水利建设，整合各部门农田水利建设资金，完成“五小”水利工程、基本农田和高稳产农田的建设任务。2015—2016年，宣威市整合使用中央财政农田水利设施建设和水土保持补助资金，主要用于小型农田水利设施建设、水土保持项目和小型农田水利设施重点县项目建设；整合使用省级财政农田水利设施建设和水土保持项目补助资金，用于人畜饮水、水土保持、防汛抗旱等项目建设。

（4）围绕粮食增产，整合用于夯实农业发展基础。2015—2016年，宣威市整合使用中央财政农业技术推广与服务补助资金，主要用于粮食生产发展、经济作物生产发展、中低产田改造等项目建设；整合使用中央财政产粮大县奖励资金，主要用于粮食生产和农业、农民、农村发展支出。

（5）围绕特色产业建设，筹集整合各类农业产业扶持资金，发展优势特色产业。2015—2016年，宣威市整合使用中央财政现代农业生产发展补助资金，主要用于现代农业蔬菜项目基础设施建设和园艺设施大棚项目建设；整合使用省級财政及曲靖市级财政农业技术推广与服务补助资金，主要用于科技增粮、优势农产品基地、高原特色农业等项目建设；整合使用三级财政农业综合开发补助资金，主要用于高标准农田建设、扶持农业产业化龙头企业（合作社）；整合使用中央财政生猪调出大县奖励资金，主要用于生猪规模养殖场、宣威火腿原料猪种育种及推广应用、乌金猪保种等项目建设。

（6）围绕农村能源、环保建设，每年整合林业部门、农业部门等相关部门资金，完成沼气池建设和节柴改灶任务。 2015—2016年，宣威市整合使用中央财政林业补助资金，主要用于天然林保护、巩固退耕还林成果、森林抚育和农村能源等项目建设；整合使用省级财政及曲靖市级财政林业补助资金1729万元，主要用于林业贷款贴息、低效林改造、乡村绿化等项目建设；整合使用中央财政农业资源及生态保护资金，主要用于草原生态奖补、绩效考核奖励以及项目建设。

2.建立群众参与资金整合的机制。随着云南省整合使用财政涉农资金工作的推进，宣威市探索建立群众参与资金整合的机制。如财政奖补“一事一议”的管理模式，群众既是项目的最大受益者，又是项目的建设者，通过完善制度，让群众积极参与其中。在项目建设的每一个环节，充分保障群众的民主权利，使群众意识到涉农资金、项目建设与增加收入、提高生活质量息息相关，形成群众参与涉农资金整合的机制。

同时，实行财政涉农资金项目公示公告制，增加财政资金使用的透明度。利用项目工牌、公示栏等形式，将项目建设情况、资金使用情况等进行事前、事后公示，充分发挥村民议事、定事、办事、管事的积极性，保障贫困群众的知情权、参与权和监督权。通过不断完善相关制度，财政涉农资金在安排、使用、管理、监督等几个环节基本做到了有法可依、有章可循。审计结果表明，宣威市财政支农资金的管理和使用情况逐年好转，违规违纪金额逐年下降，违规面逐年缩小，资金使用效益不断提高。

3.规范资金分配和使用办法。纵观云南省整合使用财政涉农资金的做法，其亮点主要有：遵循依法、事权与财力相匹配、符合公共财政要求和“财随事走，以事定财”的原则，规范设立各级财政涉农专项资金；改革涉农专项资金分配机制，加大按公式法、因素法、目標任务和定额标准法进行资金分配的力度，努力实现分配依据客观、程序规范、结果公正的工作机制；实施整村推进、扶贫到户贷款贴息、贫困地区劳动力转移培训、易地扶贫等专项资金项目审批权限下放①。

近年来，宣威市认真执行财政涉农资金相关管理办法，不断加大财政预算的约束力，积极推动并完善报账制度，通过公示制度以及专家评审制等管理模式，科学、规范地分配和使用财政涉农资金。同时，积极运用信息化手段规范资金的分配和运行，通过运用“一折通”信息化平台和“财政扶贫资金管理监测信息系统”，对涉农直补资金和财政扶贫资金进行全程监测。通过全面推进财政涉农资金绩效考评制度，对整合使用扶贫资金进行绩效考评，并将考评结果作为分配扶贫资金的因素之一。

4.严格监管财政涉农资金的整合使用。财政涉农资金的整合，不仅是对资金投入的整合，更是对监管力量的整合。

宣威市不断完善支农资金管理使用责任制，采取多种有效的监督检查方式，严格按照《财政违法行为处罚处分条例》和《云南省财政支农专项资金违规行为处理暂行办法》，对财政涉农资金管理使用中的违规违纪问题进行严肃处理。在不断加强审计、纪检、监察、财政等部门监督作用的同时，引入社会第三方力量，如新闻媒体、社会中介等，构建全方位的财政涉农资金整合使用监督机制。主管部门的条状监管，加上财政、审计、监察等部门的块状监管，形成了支农资金的监管网络。

二、宣威市涉农资金整合工作存在的问题及原因分析

（一）许多专项转移支付资金政策之间存在不协调的问题。财政涉农资金由于政出多门，往往形成“九龙治水”，虽然项目资金用途、投资方向相近，但管理办法却不相同，导致基层对整合资金不易下手。

1.相同类的项目因主管部门不同，补助方式和标准不一样。如扶贫安居工程，每户建房贫困农户补助1万元，但由住建部门实施的农村危房改造和抗震安居房的补助标准又略高于扶贫安居补助标准，而易地扶贫搬迁的补助方式和标准又不一样。类似的还有沼气池建设、核桃产业等。

2.资金管理报账要求复杂多样。如人饮安全、现代农业发展项目、农业产业化项目等要求县级报账，农田水利部分建设资金要求乡（镇）级报账，农村能源建设、农村饮水安全要求在县级主管部门报账，不同的报账要求给资金整合带来障碍。

3.资金拨付目的地存在差异。有些资金要求拨付至乡镇，有些要求拨付至行业主管部门，给资金整合带来困难。

（二）许多项资金涉及项目之间存在不协调的问题。

1.上级规定了具体项目、资金支持对象和环节，整合空间小。涉农资金中除农业救灾、防汛抗旱等少量资金规定了项目方向外，绝大部分涉农资金都有明确的资金支持对象和环节。如2016年省级下达的农业生产发展资金中，就有粮食生产、中低产田地改造、经济作物、农村经济信息统计等14个子项目。2017年省级下达的涉农资金虽然未明确到具体对象，但划分仍然较细，给整合增加了难度。

2.上级各部门对相似的项目管理均制定了各自的管理办法。有的上级主管部门有项目储备、项目申报、事中督促检查、项目检查验收和绩效评价等较为完善规范的制度；有的管理部门要求较为简单、粗放，只要求专款专用，资金怎么管理使用没有具体的要求。同时，部门与部门之间信息共享度不够，存在重复投入和投向不精准的问题。

3.资金下达时间不一致，项目实施期限要求不同。许多专项转移支付项目申报和资金下达时间不一致，有的年度内可以完成，有的需跨年度才能完成，特殊的如林业造林项目则需3—5年的时间才能完成。

（三）各专项资金主管部门之间存在不协调问题。目前，涉农财政资金的分配使用基本是依靠具体的涉农项目，主管项目的部门有时不止一家，主管部门之间存在信息不对称、对接不顺畅的情况。

1.项目主管的上级部门与下级部门之间存在缺乏有效衔接的情况。由于信息不对称，主管项目的上级部门对具体落地的项目掌握不充分、项目实施情况不能及时追踪等，因而下级部门可能会出现夸大资金需求等情况。

2.涉农资金存在着项目单位化、效益部门化的倾向。在使用财政涉农资金时，一些部门从自身利益出发来安排财政涉农资金扶持项目，使财政资金的效益未得到充分发挥。

3.财政涉农资金项目主管部门之间缺乏有效沟通，存在信息不对称。职能交叉的主管部门之间由于缺乏信息共享平台，导致相似涉农资金项目多头申报、甚至连年重复申报，从而重复安排资金，导致资金配置效率低下。因此，涉农资金源头上的整合对资金的安全性至关重要。

三、加强财政涉农资金整合的建议

按照国家治理能力和治理体系现代化的要求，财政涉农资金整合要优化调整部门职责，把分散在各部门的资金集中起来，打破部门界限，围绕农业、农村发展目标和规划，推动涉农资金高效率的使用。按照这一目标，推进涉农资金整合应重点做好以下几个方面的工作。

（一）强化省政府高位推动，促进跨部门资金整合。对各级财政及各部门安排的资金，要坚持“渠道不打乱，政策要求不改变，管理权限不变更”的原则，在统一规划下各司其职，做好衔接，投入匹配，提高效率。

1.建议采取省级农口部门提出资金整合建议、省政府协调决策、分解落实部门任务、形成合力共同完成任务的方法，构建围绕重点项目进行的跨部门整合支农资金机制，从源头上对项目进行整合，减少基层主管部门之间的矛盾。同时，加大涉农资金整合范围，建议除中央20个专项资金外，根据资金性质、农村需要和基层实际，将农村改水改厕、农村劳动力转移培训等纳入整合资金范围。

2.建议成立资金整合的议事协调机构。构建由省政府领导挂帅、相关省级部门参加的资金整合领导小组，建立联席会议制度。召开领导小组会议或联席会议，明确整合任务，协调相关部门整合性质相近、目标相同、用途相似的相关资金，围绕规划目标统一项目和重点区域投入，充分发挥资金的综合效益。

3.明晰各相关涉农、扶贫部门的事权与支出责任。在充分调动各级有关部门积极性的前提下，构建协调配合、良性互动，涉及部门间、部门内部次级的横向与纵向一体的涉农资金整合工作机制。建议在各级涉农资金整合工作领导小组统一领导下，由扶贫部门牵头，协调财政、发改、农办、住建等部门，联合编制“整乡推进”、易地扶贫搬迁等项目实施方案。整合扶贫安居工程、民居地震和抗震安居、易地扶贫搬迁等项目资金，形成统一管理、协调配合、良性互动的稳定长效工作机制。

4.建立资金整合督查和绩效考评奖惩机制。按照预算执行和预算监督相分离的原则，建议采取委托中介机构或省政府专项督查等方式，对省级各部门整合资金完成情況进行绩效考评。主要考核资金安排情况、资金使用管理情况、任务完成情况、经济社会效益等，并将考评结果作为对各级各部门目标责任进行考核奖惩和次年安排预算资金的重要依据，从而推动跨部门财政涉农资金整合，着力解决财政涉农资金“碎片化”、用途交叉重复和部分政策缺乏持续性等问题。

（二）归并专项资金，推动部门内部财政涉农资金整合。建议建立部门内部整合机制，将部门内部性质相同、用途相近的专项资金归并使用。

1.规范财政涉农专项资金的设立。要根据公共财政的要求，遵循财权与事权相匹配的原则，依法规范设立专项资金。建议以部门预算编制为契机，结合中央和省级深化财税改革相关要求，在省政府的统一部署下，先行推动省农业厅、省林业厅、省水利厅、省扶贫办等农口部门的专项资金归并工作，从预算源头先清理压缩一些政策到期、使用效果不明显的项目。再归并同一部门性质相同、用途相近的支农专项资金，使其与部门职能相符、与部门担负的工作重点相符。

2.以重点项目和区域为平台，以制定中期项目规划为依托，推进财政涉农资金内部整合。各省级农口部门应根据有关要求，依据行业规划，确定1—2项重点项目作为本部门整合重点。结合中期财政规划要求，做好本部门重点项目中期实施规划，以三年为规划期，将政策、规划、预算三者有机衔接，通过延长时间跨度和统筹使用三年内本部门财政资金，围绕中期重点项目实施规划，将本部门相关资金率先统筹整合安排。围绕项目实施重点区域，突出重点，统筹安排分年度资金，优化分配本部门战略资源。县级农口部门应根据省级农口部门确定的重点项目作为整合重点，并结合县域特点，确定1—2项子重点项目，做好实施规划，通过统筹使用项目期限内的财政资金，将相关资金统筹整合使用。从宣威市的情况看，2016年各行业虽然按因素法切块下达，但种类仍然较多，用途和方向仍作了明确限制，不利于资金整合，整合后可使用的空间有限。建议归并名目繁多的专项项目类别，根据宣威市实际，以“整乡推进”、易地扶贫搬迁、美丽宜居乡村，生猪、马铃薯、玉米三大产业和核桃产业为整合平台，整合各级各类涉农资金重点项目建设。

3.建议审计部门对调整资金使用用途给予认可。根据扶贫规划和区域产业规划的整合要求，资金和项目来自不同的部门和渠道，有不同的管理要求，建议财政部门与审计部门沟通，对整合后改变资金使用用途的给予认可。

（三）进一步完善以县为主体的整合资金考评激励机制，建立乡镇报账制度。县级是组织支农项目实施、统筹涉农资金运用的终端，无论是以重点项目为平台开展整合，还是以重点区域为平台开展整合，都离不开县级工作。因而，应进一步坚持以县级为主体的涉农资金整合使用思路，实现规划与实施的紧密对接。

1.财政涉农资金项目应进一步下放审批权限。推动财政涉农资金项目审批权限下放至州（市），减少财政涉农资金项目的审批流程，缩短项目从决策到实施的时间，增强县级在工作中的主动性，提高项目的针对性。应采取县级组织项目申报、州（市）审批、省级备案的方式进行管理，即将相关项目资金拨付县级后，由县级组织有关部门编制项目实施方案，州（市）负责对县级上报的实施方案进行审核批复，并上报省级备案。州（市）在条件成熟时应逐步将一些项目的审批权逐步下放到县，充分发挥县级作为涉农资金整合的主体作用。

2.扩大县级财政支农资金整合工作考评奖励面。要完善省级对县级资金整合的激励机制，引导县级进行涉农资金整合，对整合资金考核成绩优秀、成效显著的县采取以奖代补的方式予以奖励。建议省级财政年初预算增加奖励资金，与中央财政安排的资金统筹用于对各地财政涉农资金整合先进县进行考评奖励。

3.建立乡级报账制度，促进涉农资金整合。云南省主要实行的是县级报账制度，县级财政对项目资金拨付实行报账制管理，对于保证资金安全和专款专用、规范资金拨付程序、提高项目资金使用效益，从源头上杜绝腐败起到了一定的作用①。但县级报账制度也存在报账程序操作复杂，需要多部门签字、多部门审核等问题，增加了报账程序与时间，从而导致涉农资金报账效率较低。建议实行乡级报账制度。一方面，可以简化报账程序；另一方面，乡级报账制可以增强监察力度，县级以下乡镇政府机构以及相关部门可以直接接触项目的实施、进程以及项目的后续工作，起到时刻监督的作用，降低监管具体项目的难度，有效地减少县级各部门的工作量，提高财政涉农资金的使用效益。

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