地方人大工作“创新”的反思

黄兴旺

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：要“推动人民代表大会制度与时俱进，推进人民代表大会制度理论和实践创新”，这给人大工作提出了新的更高的要求。如何探索创新，寻求人大工作新突破，取得新成效，也成了各地人大的新课题。

创新，让人大工作与时俱进

创新是地方人大工作永葆生机与活力的源泉。没有创新，人民代表大会制度就不会完善和发展，人大的职能作用也难以得到有效发挥。

随着中央关于加强人大工作和建设的文件出台，各地人大积极作为，破除固有思维，摆脱传统束缚，大胆探索，积极创新，推动了人大工作的与时俱进。在这种态势下，各地涌现出许多人大工作实践创新的典型。

时间回到2008年2月29日，这个闰年才会出现的2月29日，在温岭这个名不见经传的江南小县城里，泽国镇的人大代表们经历了好多个“第一次”。

这一天，泽国镇2008年财政预算提交人代会票决，最终，只比法定过半数多了6票的结果让在主席台就座的镇政府组成人员惊出冷汗，却让人大代表真正体验到了协商民主的威力。

这之后的几年里，温岭市人大的创新工作开展得如火如荼。辩论预算修正案、面对面挑刺决算、绩效评价、使用电子表决器……一项项带着温岭特色的创新，收获累累硕果，让温岭县乡两级人大焕发生机，树立起基层人大工作的标杆，呈现独特的“温岭现象”，参与式预算成了浙江人大的“金名片”，更在全國各级人大中独树一帜。

南有温岭，北有五常。

2017年3月7日，在五常市崇仁一社区服务中心里，人头攒动，大家都在围观镇人大代表、社区副主任宋爱丽展示的人大代表网络管理平台的操作方法。在这个被他们称为“V屏”的网络平台上，可以时时监督代表履职情况，甚至可以给建议督办情况点赞，用五星标准评价代表建议“落地”效果……1月初，具有议案建议、 双联系双报道、工作动态等八个功能模块的五常市人大代表网络管理平台正式启动，标志着五常市人大代表工作进入了信息化的“跑道”。

事实上，自2011年换届以来，五常市人大常委会就开始了基层人大工作创新探索之路。开展阳光监督、“双联系 双报到”活动，建立市乡联动保证机制，试行代表“议辞”退出机制，激活代表履职活力，打通了代表与群众、选民联系的“最后一公里”，让基层人大工作“顶天立地”。

四川雅安试点全体选民整体“公推”乡镇党政领导班子候选人、选民主动登记，开启了地方人大选举创新尝试；重庆南川区水江镇实行“季会制”，让基层人大代表充分行权履职；广东梅州对地方人大日常工作制度进行创新。

在地方人大及其常委会成立30多年来，各地人大的制度探索和工作创新层出不穷，一些好的经验经过升华后开始成为制度的一部分。比如述职评议，这是地方人大创造的监督方式，主要是地方人大常委会针对政府某个部门领导履行职责的情况进行评议。在监督法出台前曾被地方人大广泛使用，引起了全国人大的高度关注。在监督法立法过程，这种起于基层的监督方式经过去糟取精，被以工作评议的形式写入法律。而脱胎于述职评议的专项工作评议，它的针对性更强，重点更突出，覆盖面更大。

多年来，那些具有代表性的地方人大工作的创新实践，顺应了“推动人民代表大会制度与时俱进”的要求，丰富了人民代表大会制度理论，构建了人大工作的特点和规律，也推进了地方的民主法治进程。

创新，急功近利要不得

创新永远在路上，但创新也要坚持合法合理，秉承科学实用，落脚取得实效。每一项创新背后，都需要相应的理论体系作为支撑，理论指导实践，实践丰富理论，最终形成成熟的经验。同时，创新也需要相应的绩效评估，其标准就是这种“创新”是否与区域内的政治经济发展相适应，是否有力推动了区域内的民主法治建设，是否得到区域内人民群众的认可。

2015年，湖州市吴兴区人大大胆探索，将参与式预算与民生实事项目代表票决进行有机结合，并在全区六个乡镇同步推进。从单一讨论“钱怎么用”“事怎么定”到将两者结合同步推进，不仅能让对话型的民主恳谈向决策型转变，也使民生实事项目的资金落实得到有效保障，为“百姓点菜、政府买单”的协商民主创造了新样本。

参与式预算不算是创新，吴兴区人大却根据吴兴的实际，为参与式预算寻找到了一条新的路径。

吴兴区人大科教文卫工委的负责人表示，在乡镇，预算审查与民生事实联系紧密，而从吴兴实际来看，将全部预算都放到恳谈会上讨论，太过专业，也很难取得实效，先让百姓参与讨论他们最有话说的实事项目预算，循序渐进地推进参与式预算能取得更好的效果。

这与温岭的模式有很大的不同。温岭的参与式预算能生根开花并长效化，绝非偶然，而是有其生长的“土壤”。

从经济角度看，温岭的市场经济发育比较成熟，并且形成体制灵活、市场活跃、民营经济发达的鲜明区域经济特色。市场经济公正公平公开的原则，契约经济所体现的权利义务平等的价值观，必然渗透到民众的理念中。

从政治角度看，温岭地处东南沿海，思想文化比较活跃，民众权利意识觉醒早，公民社会发育快，民众具有较强的权利本位观念。特别是随着市场经济发展，多元化的利益格局日益呈现，利益主体间的博弈频繁出现，民众利益诉求欲望和政治参与意识变得愈加强烈。

正是这些客观条件让民众参与政府的预算水到渠成。“橘生于淮南则为橘，生于淮北则为枳”，试想，换作在经济发展落后、民众参政议政意识不高的地区搞参与式预算，恐怕就会“画虎不成反类犬”。

综观当下，创新潮起，也未免泥沙俱下。我们在点赞一些地方人大创新的同时，也不难发现，当前一些地方人大为求创新而使工作走了样、迷了路。

有的地方人大是学习别处的经验，回来后无视本地区实际情况，简单的“复制粘贴”，谓之创新，最后，“水土不服”而“有花无果”。endprint

有的地方人大爱打“擦边球”，在有法律争议的制度空白处搞创新。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，对制度改革创新的步子要稳，要有序推进，更要合理区分顶层设计与摸着石头过河的边界。探索人大工作创新要符合宪法、代表法、选举法、组织法、監督法等法律的立法本意，要在宪法和法律的框架内挖掘制度潜力，要深刻领会中央相关文件精神，该中央统一部署的不能抢跑。野蛮冒进的创新不仅不具有操作性，还有违法的嫌疑，最终与创新的初衷背道而驰。

更有地方人大把从前已有的工作方式改头换面，新瓶装旧酒，将立法、监督等本应行使好的职权冠以“破冰”“试水”“经验”“实践”的噱头，有“花架子”却没有“真本事”，这种创新，毫无意义。

以上种种，其实都是曲解了人大工作创新的本意，其出发点不是为了做好人大工作，而是为了吸引眼球而做表面文章，不仅造成人力物力财力的浪费，也会影响人大工作开展、损害人大在人民群众心中的形象。须知，创新是为了更好地适应新形势新任务新要求，促进工作落实，提升工作水平。

可见，地方人大工作创新不能“为创新而创新”，而是要尊重人大工作自身规律和要求。既要发挥创新的主动性，又要遵循创新的合法性，更要解决创新的可操作性。

创新，常规工作不能丢

实践中，不少人大工作者也指出，一些地方人大一心一意搞“创新”，反而把行之有效的常规工作给丢了。

多年来，围绕宪法法律赋予的各项职权，各级人大通过不断的经验总结，形成了许多行之有效的常规做法，如执法检查中的明查暗访、听取和审议工作报告时开展满意度测评、人事任免中的法律资格考试、全口径预算监督、专题询问等等。

“这些做法被实践证明是有效的，群众也是非常欢迎的。我们现在最应做的就是要把这些好做法不断地发扬光大。”不少基层人大工作者对此深有感触，一味追求创新反而令人抓不住工作的重点。

而人大的一些法定职权如质询权、重大事项决定权、特定问题调查权、罢免权，都是人大监督的法定手段和“重武器”，但它们往往被遗忘在纸面上，积极主动动用这些权力的案例，可谓寥若晨星。我国有2000多个各级人大常委会、350多万名各级人大代表，但有统计表明，每年见诸报端的人大质询案仅在10件左右。另有专家估计，30多年来，80%以上的各级人大及其常委会从未有过质询案。与质询权相似，特定问题调查、罢免等具有“刚性”特质的人大监督手段，同样处于“被闲置”的尴尬境地，偶有动用都会成为特大新闻。

常规工作是进行创新的基石。如果能将这些权力唤醒，将这些手段组合运用，对人大履职行权必定大有助力，再结合创新工作，才有“锦上添花”之效。

世异时移，人大工作要努力适应不断变化的新形势，要及时调整工作思路和方法，力求人大工作与时代“同频共振”，这需要创新。但是，这种创新是有条件的。首要的就是要在法定任务内“求创新”，要以做好已有的基础性工作为前提，“基础实，创新立”，如果放着现成的权力不去用，现有的工作做不好，而再一味强调“创新”，那就是舍本逐末，就是“丢了西瓜捡芝麻”，这种创新注定不会走远，人大工作不会做好，人民群众也不会满意。endprint