征地类群体性事件防范绩效评估：理论与实证

李雅楠，谭术魁

（1.武汉工程大学管理学院, 湖北 武汉 430205；2.华中科技大学公共管理学院, 湖北 武汉 430074）

征地类群体性事件防范绩效评估：理论与实证

李雅楠1，谭术魁2

（1.武汉工程大学管理学院, 湖北 武汉 430205；2.华中科技大学公共管理学院, 湖北 武汉 430074）

研究目的：探讨征地类群体性事件防范绩效理论框架，并通过构建评估指标体系对湖北省襄阳市防范绩效水平进行实证分析。研究方法：理论分析和DEA模型。研究结果：（1）2007—2015年，湖北省襄阳市政府防范征地类群体性事件水平不断提高，防范效率总体呈上升趋势，且效率增长速度不断加快，但其技术效率对防范效率的促进作用有待进一步挖掘；（2）襄城区凭借防范效率的快速增长和出色的防范效果成为襄阳市防范绩效最佳的地区；（3）相比襄城区和枣阳市，宜城市的政治、社会目标实现情况不够理想，樊城区在冲突控制方面、老河口市在冲突化解方面有待加强。研究结论：基于效率和效果构建的防范绩效评估指标体系，能够有效引导地方政府开展征地类群体性事件防范工作，该体系需在今后的防范实践中不断加以完善。

土地制度；征地类群体性事件；防范绩效；襄阳市

1 问题的提出

“平安发展”、“平安建设”、“深化平安建设”的战略部署，彰显中国政府加强公共安全建设的决心。为了减少征地引发的群体性事件，中央政府一再强调加快征地制度改革、保障农民权益，地方政府也在不断总结土地征收工作的经验教训，加强群体性突发事件预警、完善冲突防范举措，甚至增设维稳办、综治办等专门机构。然而，围绕征地利益的博弈已成常态，利益诉求的复杂性和地域性导致一些地区的征地矛盾仍未得到有效遏制，反而趋向尖锐和激烈。面对突发多变的征地冲突，地方政府的预警机制和应对措施在何种条件下、多大程度上发挥作用是值得关注和思考的。

笔者梳理文献发现，国内学者一方面通过对征地制度[1-3]和征地补偿[4-6]问题的探讨，尝试从根本上破解征地冲突频发的困局，另一方面围绕群体突发性事件预警[7-8]、冲突应急管理[9]、征地风险评估[10]、征地冲突风险控制[11]、征地冲突群体性事件防范能力、路径、话语[12-14]等主题讨论征地类群体性事件的防范治理问题；国外学者则在强调冲突防范重大效用的基础上[15-16]，通过个案分析总结出防范的具体方法手段[17-19]。遗憾的是，已有研究对防范的绩效问题极少涉及。

基于此，本文以征地类群体性事件防范绩效的内涵和影响因素为切入点，分析该绩效的形成机制，建立绩效评估指标体系，并利用湖北省襄阳市2007—2015年相关数据进行实证分析，以为理论推理提供支撑。

2 征地类群体性事件防范绩效理论框架

2.1 内涵剖析

鉴于现有研究对该主题的探讨甚少，笔者将以绩效概念为基础，综合考虑各地防范实践的普遍特征，实现对征地类群体性事件防范绩效的内涵剖析。

“绩效”通常包含“绩”与“效”两层含义，即“效果”和“效率”。学术界虽未就绩效内涵达成一致意见，但“过程+结果”的双衡量定义已获得普遍认可[20]。因此，笔者认为，防范绩效是防范效率和防范效果、防范过程和防范结果的综合体现。从本质上讲，征地类群体性事件防范绩效是对防范主体采取的一系列防范活动及后果的全方位表达。本文以此为分析框架，将防范绩效抽象为4大要素，即投入的经济性、行为的有效性、产出的效率性和结果的效益性，其相互关系如图1所示。

图1 防范绩效构成要素与防范过程、结果、效率和效果的关系Fig.1 Elements of performance on precaution and relationships among process, result, efficiency and effect

2.2 影响因素

防范征地类群体性事件是一个多主体参与、多因素角力的复杂过程，极易受到多种因素的影响。以地方政府为例，通常是由征地职能部门、维稳组织和调解机构三类组织机构承担防范职能，这些组织机构具体的参与和发力环节也不尽相同（图2和图3）。基于此，本文对影响征地类群体性事件防范绩效的外部、内部影响因素做出归纳和梳理，具体内容见表1。

图2 征地类群体性事件防范组织机构设置Fig.2 Organization settings of precaution on mass incidents triggered by land acquisition

图3 征地工作不同阶段主要参与组织机构Fig.3 Organizations participating in different stages of land acquisition

表1 防范绩效影响因素Tab.1 Impact factors of precaution performance

图4 不同层次防范主体与内外部影响因素之间的关系Fig.4 Relationships among prevention subjects in different levels and internal amp;external impact factors

2.3 形成机制

2.3.1 防范主体与影响因素 依据征地类群体性事件防范主体的组织结构，笔者将其抽象为地方政府、防范单位和工作人员三个层面，讨论防范主体与内部、外部影响因素的关系。通常情况下，决策部门在制订征地方案和部署征地工作之时，重点考虑的是外部影响因素，比如经济因素和人口因素；基层工作人员在执行政府部门确立的工作方案之时，主要按照单位系统内规章制度行事，其行动范围难以超出特定的岗位职权，因此内部影响因素对基层工作人员具有较强的作用力。作为中间层，防范单位受到的内部因素影响力弱于工作人员，外部因素影响力弱于地方政府，但因其特殊的衔接和协调功能，防范单位成为能否高效实现防范目标的关键一环。总的来说，外部因素影响力自地方政府到防范单位再到工作人员逐渐减弱，内部因素则反之（图4）。

2.3.2 绩效形成多情境分析 在防范征地类群体性事件过程中，地方政府按照上级政府决策的要求，从整体上把握征地工作，设置防范任务和防范目标；各个防范单位通过对地方政府防范目标的分解和防范任务的细化，以及对工作人员的监督管理和行为干预，创造防范单位层绩效，即单位形态的防范绩效；基层工作人员依照一定的行为准则和工作步骤，通过有组织的个人劳动，承担防范职责，创造工作人员层绩效，即个人形态的防范绩效。工作人员层绩效是最基本、最原始的组成单元，是防范绩效的起点；地方政府层绩效则是防范绩效的终点，是整体防范水平的表达。基于以上分析，本文将防范绩效的形成分为三种情境，分别为绩效过程全面低于或高于目标（图5）、绩效起点低于目标而绩效终点达到目标（图6）、绩效起点高于目标而绩效终点未达目标（图7）。

情境一反映两种截然不同的状况：过程Ⅰ显示绩效过程整体低于绩效目标，也就是说从工作人员的个人绩效开始，直到地方政府的最终绩效，均未达到预设绩效目标，可能是该政府防范能力较差致使设定目标无法达成，也可能是目标设置远超合理范围，不能实现；过程Ⅱ显示绩效过程全面高于绩效目标，有可能是该政府在防范征地类群体性事件方面实现改革新突破，短时间内使得防范绩效大幅提升，当然也不排除绩效目标设置过低的情况。

图5 情境一Fig.5 Scenario 1

图6 情境二Fig.6 Scenario 2

图7 情境三Fig.7 Scenario 3

情境二反映的是工作人员防范绩效并未达标但地方政府防范绩效最终达到或超出绩效目标。出现这种情况可能是由于工作人员自身利益诉求与组织目标函数不匹配，或个人素质不达标而导致工作失误，但防范单位通过主动干预偏离组织绩效目标的个人行为、及时矫正不科学的激励约束机制等措施，实现最终绩效的成功达标。

情境三反映的是工作人员防范绩效达标但地方政府防范绩效最终未达到或刚刚达到绩效目标。高水平的个人绩效因防范单位运行管理的不科学、不到位，在经过整合之后体现为较低水平的地方政府防范绩效。应对此种情形，地方政府管理层可从提高绩效管理水平、协调层级绩效冲突入手，尽可能实现个人绩效的零损耗。

3 征地类群体性事件防范绩效评估实证

3.1 指标体系构建

基于上文对防范绩效的内涵剖析，笔者认为防范效率和防范效果是其核心内容，二者各有侧重、缺一不可，因此本文将征地类群体性事件防范绩效评估分为效率评估和效果评估两个部分。从理论上讲，双系统评估是防范绩效本质的重要体现；从实践上讲，双系统评估可以最大程度规避因数据匮乏带来的评估难题，尽可能多地运用可得数据，也可为评估结果的真实客观度提供保障。本文经过指标初选和筛选，得到以下指标体系，如表2和表3所示。

3.2 数据搜集处理

本文选取位于湖北省西北部，居汉水中游的省域副中心城市——襄阳市为研究样本。襄阳市下辖9个区（县、市）：襄州、襄城、樊城三区，谷城、保康、南漳三县，老河口、宜城、枣阳三市。

表2 防范效率评估指标体系Tab.2 Assessment indicators of precaution efficiency

表3 防范效果评估指标体系Tab.3 Assessment indicators of precaution effect

襄阳市征地类群体性事件的防范现状是中国中西部地区地方政府征地冲突防范的一个缩影：政府在持续推进征地工作的同时，冲突防范意识有所强化，冲突防范力度也只增不减，防范机构凭借多年积累的防范经验，能够在一定程度上发现并消除冲突隐患，征地类群体性事件的发生率也有所控制，但是伴随着城市建设不断加快，征地矛盾冲突数量仍然高位徘徊，形势不容乐观。

笔者依据防范绩效评估指标体系内容，分别设计防范效率与效果调查问卷“地方政府篇”和防范效果调查问卷“被征地农民篇”。由于问卷问题量多、时间跨度大（将2007—2009年、2010—2012年、2013—2015年分别标记为A、B、C），涉及冲突发生率、社会秩序等敏感信息，数据获取难度较大，最终获取“地方政府篇”20份，“被征地群众篇”26份，数据均通过信度和效度检验（因篇幅所限，此处省略）。

防范效率评估采用DEA模型和Malmquist生产率指数来测量样本区（市、县）防范征地类群体性事件生产率和技术效率的变化趋势（表4）。防范效果评估则采用层次分析法和模糊综合评价法，评价结果见表5。

3.3 结果分析

3.3.1 防范效率结果分析 从生产率指数的平均值来看，襄阳市在防范征地类群体性事件过程中防范效率不断提高，但防范技术效率有待提高，应深入挖掘技术效率对防范效率的促进作用。从2007—2015年（A—B，B—C）的Malmquist生产率指数变化来看，襄阳市的防范效率在该时间段保持快速增长，增长速度也在不断加快。除襄州区和老河口市的防范效率和技术效率有所下降以外，其余7个地区的防范效率和技术效率均呈上升趋势，其中襄城区成为防范效率增长最快的地区。因此，襄州区和老河口市应在防范征地类群体性事件实践中，积极向襄城区、南漳县等地区交流学习，注重防范技巧，加强防范措施改革创新。

表4 Malmquist生产率指数及其分解Tab.4 Malmquist productivity index amp; decomposition

表5 模糊综合评价结果Tab.5 Fuzzy comprehensive evaluation results

3.3.2 防范效果结果分析 从政治目标来看，襄城区的防范表现出较好的效果，远高于其余8个地区，宜城市、谷城县、保康县等地政治目标实现情况相对较差，反映出相关职能部门未在预警机制构建、政府社会责任及群众利益诉求等方面予以足够的关注；从经济目标来看，得分最高的3个地区为襄城区、老河口市和保康县，其余地区基本相当，该指标得分的高低凸显出冲突防范工作对经济发展的促进作用存在一定的地域差异；从社会目标来看，樊城区、枣阳市和老河口市表现最佳，与其余6个地区相比优势明显，表明这些地区在征地工作中较好地维护了社会公平正义，体现了政府服务意识，而宜城市和保康市则应在这些方面予以加强。

冲突状况（包括冲突发生率、规模和强度）和冲突化解（包括冲突调解成功率和效率）是衡量防范效果的重要指标，也是地区防范绩效的直接体现。襄城区冲突状况和冲突化解最为出色；樊城区冲突状况最为严重，且冲突化解水平一般，相关职能部门需全方位审视其防范工作存在的问题，避免矛盾冲突激化，危害社会公共安全；老河口市虽然冲突状况良好，但冲突化解能力远低平均水平，亟待提高。从整体上来看，襄城区征地类群体性事件防范效果是襄阳市最为突出的。

4 结论与展望

本文从理论上演绎征地类群体性事件防范绩效的内涵和影响因素，分析其形成机制，并基于2007—2015年襄阳市防范征地类群体性事件相关数据，通过构建防范效率和防范效果评估指标体系，测算襄阳市9个区（县、市）的防范绩效。得到以下结论和启示：（1）本文将征地类群体性事件防范绩效形成过程归纳为三种情境，分析各情境的产生原因，并提出相应的解决方案，为相关职能部门的防范实践提供一定参考。（2）征地类群体性事件防范绩效评估具有参与主体多元化、影响因素复杂化的特征，本文从绩效的概念出发，构建以效率和效果为核心的绩效评估指标体系，为政府部门在相关领域开展绩效管理提供有益借鉴。（3）襄阳市征地类群体性事件防范绩效评估实证分析，对引导其优化防范机制、提高防范效率、总结防范经验具有较高参考价值，本文构建的绩效评估指标体系可在今后的实践中，结合实践反馈进一步加以完善。

（References）：

［1］ 唐健. 征地制度改革的回顾与思考［J］ . 中国土地科学，2011，25（11）：3 - 7.

［2］ 钱忠好，牟燕. 征地制度、土地财政与中国土地市场化改革［J］ . 农业经济问题，2015，（8）：8 - 12，110.

［3］ 陈慧荣，刘尧. 包容性土地制度与抗争控制——以S市WJ镇化解征地动迁矛盾为例［J］ . 中国行政管理，2015，（12）：103 - 108.

［4］ 谭术魁，王斯亮. 城市偏向视角下的征地价格扭曲：机理、测度与特征［J］ . 中国土地科学，2015，（9）：58 - 65.

［5］ 林乐芬，金媛. 征地补偿政策效应影响因素分析——基于江苏省镇江市40个村1703户农户调查数据［J］ . 中国农村经济，2012，（6）：20 - 30.

［6］ 柴铎，董藩. 美国土地发展权制度对中国征地补偿改革的启示——基于福利经济学的研究［J］ . 经济地理，2014，（2）：148 - 153.

［7］ 于建嵘. 农村群体性突发事件的预警与防治［J］ . 中国乡村发现，2007，（1）：114 - 117.

［8］ 张文翠，康维波，纪新青. 农村群体性突发事件预警常态化路径探析——以山东T市农村为例［J］ . 青岛农业大学学报（社会科学版），2015，（2）：29 - 33.

［9］ 林艺娜. 广东省农村群体性突发事件应急管理研究［D］ . 兰州：兰州大学，2013.

［10］ 丁宁，金晓斌，李珍贵，等. 征地社会稳定风险评估规范化研究［J］ . 中国土地科学，2013，27（1）：20 - 25.

［11］ 肖建英. 征地冲突风险控制体系研究［J］ . 中国房地产，2017，（3）：55 - 63.

［12］ 谭术魁，耿燕芳，张路. 地方政府防范群体性征地冲突能力评价——基于熵权物元可拓模型［J］ . 中国房地产，2015，（30）：51 - 60.

［13］ 张路. 地方政府防范征地冲突群体性事件（MITLE）路径研究［D］ . 武汉：华中科技大学，2016.

［14］ 谭术魁，张南. 地方政府防范征地冲突群体性事件话语研究［J］ . 中国土地科学，2016，30（9）：4 - 11.

［15］ Wehrmann B. Land conflicts: a practical guide to dealing with land disputes［M］ . Eschborn: Deutsche GesellschaftFürTechnischeZus ammenarbeit（GTZ） Gmbh，2008.

［16］ Duke J M, Jost R P. Promoting mediation in property rights conflicts［J］ . Land Economics，2003，79（1）：29 - 37.

［17］ Larbi W O, Antwi A, Olomolaiye P. Compulsory land acquisition in Ghana—policy and praxis［J］ . Land Use Policy，2004，21（2）：115 - 127.

［18］ Buxton J, Greene O J, Salonius-Pasternak C. Conflict prevention, management and reduction in Africa［M］ . Helsinki: Ministry of Foreign Affairs, 2006：779 - 780.

［19］ Deininger K, Castagnini R. Incidence and impact of land conflict in Uganda［J］ . Journal of Economic Behavior amp; Organization，2004，60（3）：321 - 345.

［20］ Isaac Mwita J. Performance management model: a systems-based approach to public service quality［J］ . International Journal of Public Sector Management，2000，13（1）：19 - 37.

Performance Evaluation on Precaution of Mass Incidents Triggered by Land Acquisition: Theoretical and Empirical Research

LI Ya-nan1, TAN Shu-kui2
（1. College of Management, Wuhan Institute of Technology, Wuhan 430205, China; 2. College of Public Administration,Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China）

This study aims to develop the theoretical framework for performance of mass incidents precaution triggered by land acquisition, and to evaluate the precaution performance in Xiangyang City, Hubei Province by building index system. Methods of theoretical analysis and DEA model were employed. The results show that: 1) the precaution level of Xiangyang City generally rose up from 2007 to 2015, the efficiency of which has been improved with accelerated growth, but the positive impact of technical efficiency on precaution efficiency needs further exploration; 2) Xiangcheng District performed best due to the fastest increasing precaution efficiency and the extraordinary precaution effects;3) the precaution of Yicheng City shows dissatisfied results on political and social development goals compared with Xiangcheng District and Zaoyang City, and the conflict control in Fancheng District and the conflict resolution in Laohekou City need to be strengthened. It is concluded that the index system regarding precaution performance evaluation built on efficiency and effect could effectively guide local government’s precaution of mass incidents triggered by landacquisition, and this evaluation index system should be improved in the future practice.

land institution; mass incidents triggered by land acquisition; precaution performance; Xiangyang City

F301.1

A

1001-8158（2017）09-0089-08

10.11994/zgtdkx.20170919.105054

2017-08-04；

2017-08-25

国家社会科学基金项目（15AGL016）。

李雅楠（1989-），女，河南邓州人，博士，讲师。主要研究方向为土地政策与管理。E-mail: splyn0109@163.com

谭术魁（1965-），男，湖北巴东人，教授，博导。主要研究方向为土地管理、房地产管理、住房政策。E-mail: tansk@126.com

（本文责编：陈美景）